在计划经济时代，工资体系、工资方针、工资规范全国范围内实现了一致性，管理权高度集中，所有政策均由中央统一制定，各地需严格遵循中央政策执行，中央与地方在工资管理权限上基本没有划分的争议。然而，随着市场经济的不断推进，尽管我们依然努力保持原有的管理架构，但工资管理机制已成为工资改革的关键议题，并被正式纳入讨论日程。根据当前的理解，我们可以考虑以下三种方案：首先，坚持采取严谨的集中管理模式，将正式及非正式下放的权力全面收回，并严格执行工资政策，加强工资纪律的执行力度；其次，实行分权管理，将地方工资管理的权限完全下放至地方，由地方自行制定工资制度及确定工资标准。三是实施分级管理，对中央与地方的权力界限进行清晰划分，赋予地方一定的管理权限，并在此基础上提升地方的自我管理能力和中央的调控效能。然而，在当前环境变化的情况下，要继续坚持集中统一的管理模式，其难度极大，几乎可以说是难以实现的。同时，若将工资管理权完全下放至地方，亦不符合我国国情，也不利于实现发展统筹和综合平衡。鉴于这一情况，我们只能采取以中央与地方工资管理权限划分为基础的分级管理模式，在赋予地方一定工资管理权限的同时，还需不断优化和强化宏观管理与调控。依据社会主义市场经济体制的整体要求以及社会经济发展的现实状况，将部分工资管理权下放至地方，实施分级管理，已成为一种必然趋势。
(一)市场经济发展对工资管理体制改革提出了要求
我国地域辽阔，各地实际情况各异，因此经济发展程度和物价水平的差异是普遍现象。在计划经济时期，各地区经济发展间的差距相对较小，经济活动、物价水平以及工资待遇均受到国家计划的严格调控。建国之初，我国便开始对各地物价进行测算，并建立起统一的工资区制度，明确了各地区的工资类别，并在固定工资区之间设定了工资差异。该制度实施后，不仅将六类以下低级别区域逐步纳入六类区域，而且类别的界定方式、类别间的区别以及各区域所属类别均未发生任何变动。这种由中央直接对全国所有县的工资区类别进行管理，且几十年如一日保持不变的管理体制与方法，与计划经济体制的需求以及计划经济发展的实际情况相契合。改革开放以来，社会主义市场经济蓬勃发展，经济活力显著增强，地区间的经济发展水平差距逐渐拉大，各地经济发展呈现出你追我赶、此起彼伏、持续变化的态势。以往国家统一划分城市和区县地区类别的做法已不再适用。一方面，国家需面对300多个地市、2000多个区县，逐一分析确定工资类别变得极为艰巨。另一方面，鉴于各地区经济状况将迅速演变，这要求我们持续进行重新评估与明确。因此，在计划经济体制下建立的高度集中统一的管理体系，以及那些静态且僵化的管理手段，难以跟上市场经济的快速变化和持续进步。基于这一观点，1993年宣布废除实行了37年的工资地区类别制度，实属无奈之举。自改革开放以来，已有十余载，地区间的联系已发生翻天覆地的变化。若以几十年前设定的地区分类来调整当前的地域关系，必然会出现诸多矛盾，以及众多难以弥补的缺陷。问题在于，新区域间的关系处于不断演变之中，且发展迅速。在废除旧有的区域分类体系后，如何构建一套与市场经济同步发展的新管理制度，无论是在理论层面还是实践操作上，都显得准备不足，这导致了制度上的漏洞和管理上的空白。
(二)分灶吃饭的财政体制为工资管理体制改革创造了条件
1993年，我国推行了财政包干、分灶吃饭的财政管理模式。随着我国财税体制的不断革新，我们国家还实施了较为严格的分税制以及转移支付制。这些财政体制改革举措，赋予了地方自主调配资金的权力。既然是自主支配，那么地方既可以动用资金进行建设，也可以用资金来提升工资水平。尤其是近年来，我国财政状况处于历史较佳阶段，这促使地方，尤其是那些经济发展较快的地区，一方面感到自身工资收入与经济发展水平存在不匹配，另一方面则得益于财政实力的增强和实际支付能力的提升，因此在国家未出台统一调资政策的情况下，有了利用自有资金提升当地机关事业单位干部职工待遇的可能性和动力。在一些地区，将年度新增财政收入中的一部分用于提升机关和事业单位员工的薪酬，已演变为预算编制中不可或缺的环节，同时也成为地方决策者的常规想法。若地方财政收入完全用于其他用途，而丝毫未考虑提高机关事业单位员工的经济待遇，公众普遍会感到这种做法极不合理。地方在增加机关事业单位员工薪酬方面展现出主动意愿，这并非负面现象。事实上，在地方具备提升机关事业单位员工薪酬的实际权限期间，正是该领域员工薪酬增长最为迅猛的时期。在这部分增加的薪酬中，由中央统一颁布政策提升的部分仅占很小比例，而绝大多数则是通过地方制定的津贴和补贴实现的。尤其是在2006年至2013年期间，中央政府未曾颁布过一项旨在统一提升公务员薪酬的方针，尽管如此，在这段时间内，公务员的薪资水平仍实现了较快的增长，这一成果主要得益于地方津贴和补贴的增长。观察近年来的实际情况，我们可以发现，分灶吃饭的财政制度使得地方在提升工资水平方面的愿望得以转化为现实。
地方政府在推动经济社会发展的过程中，肩负着相应的职责，这也意味着它们需要拥有一定的工资收入分配权限。
在当前的经济成长阶段，在现行的体制框架内，地方政府在推动经济社会进步方面肩负着重大职责，面临的重任颇为繁重。鉴于此，他们在制定发展蓝图、分配经济增长的具体目标与任务时，必须采取相应的考核与激励机制。尤其是区县以及乡镇层面的党委和政府，他们所面临的挑战更为艰巨。他们构成了五个政府管理层级的基础，所有经济社会发展的任务和目标最终都要依靠他们得以实现；其次，由于他们职务级别较低，在工资收入与职务挂钩的情况下，他们的收入普遍不高；再者，区县及乡镇公务员的职业发展空间有限，大多数人一生中能晋升到科级干部已属不易。在这种背景下，缺乏有效的激励措施来激发人们的积极性，导致工作任务变得相对艰巨。鉴于此，大多数区县，尤其是乡镇，普遍实行绩效考核奖励制度，依据年终考核目标任务的完成情况，发放相应数额的奖金。这种做法是基层在长期实践中总结出来的，具有其内在的合理性和实际效果。然而，维持集中统一的管理体系，面对全国两千多个区县、三万个乡镇，中央政府考核并决定奖金分配的多少实属不易。因此，赋予地方一定的工资分配权限显得尤为必要。我们不应仅从维护现有集中统一管理体制的立场去批评地方行为，而应从地方实际肩负的职责和所面临的现实状况出发，审视并改革我们的管理体制。
自改革开放以来，通过实践，地方实际上已经掌握了一定的工资分配权限。
自改革开放启动以来，各地持续不懈地争取在工资分配上获得更多自主权。自1985年前后起，已有部分地区、部门及单位擅自开展奖金、津贴及实物发放。在1985年的工资制度改革中，虽曾明确要求禁止此类行为，但实际效果并不显著，且此现象呈现日益加剧的态势。1991年，国务院发布专项文件，指令对各地擅自发放的工资补贴进行冻结和全面整治。为了实现这一目标，1992年又推出相关政策，准许地方将年终奖的发放时长从原本的一个半月延长至三个月的工资水平，旨在将地方自行发放的奖金津贴纳入全国统一的奖金发放体系。自1993年进行制度改革以来，因取消旧有的工资区域制度而未能及时设立地区性额外补贴，各地各单位发放的津贴补贴以半公开的形式得到了进一步的扩展。这种津贴补贴的发放范围日益扩大，数额也不断增加，以至于逐渐取代了基本工资，成为公务员薪酬结构中的主要组成部分。2006年，中央作出决策，旨在对全国各地自行发放的津贴补贴进行整理与规范，以解决由此产生的混乱局面。然而，在规范措施的具体执行过程中，实施了分级管理的策略，中央政府负责省级（包括省会城市及副省级市）层面的管理，而省以下则交由省政府负责。部分地区甚至将权力进一步下放，将区县的管理权交由地市级政府负责。尽管这并非制度层面的设计，仅是针对规范津贴补贴的某项具体工作计划，然而，实际上却赋予了地方一定程度的工资管理权限。十多年来，地方政府在经济发展中逐渐养成了适当提升地方津贴补贴标准的做法，而经过几年的清理和规范，这一习惯得以巩固。同时，地方的广大干部职工对地方领导增加工资收入抱有较高的期待，在每一届党委政府领导班子的评价中，是否能够提高大家的待遇，已成为一个关键的评价标准。
四、工资管理体制改革需要注意的几个问题
为了构建与市场经济需求相契合、与行政管理体系相协调的公务员薪酬管理体系，必须对众多问题进行细致的探究与论证。自1985年提出设立工资分级管理制度的构想以来，时至今日已历经30载，却仍未形成一种稳固且完善的模式，这充分表明其复杂性远超常人想象。经过前期的深入探讨，作者提出了以下几点值得关注的要点，这些内容可作为今后构建公务员工资管理新体系的参考依据。
(一)努力形成权力下放后的新制衡机制
经过实践检验，构建一个既能实现分级管理又能有效进行宏观调控的体系并非易事。我国过往的集中统一管理模式，历经多次变革，无不呈现出“一放松便陷入混乱，一强化便导致僵化”的现象。而要突破这一困境，改革工资制度管理体系同样充满挑战。为何会出现“一放松便乱”的现象呢？根本原因在于，当旧的“统”的平衡被打破后，新的“放”的平衡尚未形成。也就是说，在实施分级管理后，并未成功构建起新的制衡体系，因此“混乱”现象的出现变得不可避免。新的分级管理体系必须在“制衡”方面下足功夫。所谓的制衡，实际上是指在地方层面构建起自我约束的机制，通过地方不同力量间的平衡来维持工资水平的合理性。若缺乏地方层面的自我约束制衡，那么一旦放松管理，混乱局面便不可避免地会出现。实践证明，依赖上级的管束、借助各类检查小组的监督，在短期内或许能取得一定效果，但将这种机制作为自我约束的替代品，实际上是不切实际的。目前来看，我们可以考虑通过地方人大批准相关方案来实现自我约束，或者采用公开方案让民众进行监督，这些做法既符合国家关于预算公开的规定，也与国家关于政务公开的标准相契合，从而通过这些渠道构建起自我约束和制衡的机制。
(二)明确划分管理的权限和责任
拥有权力便伴随着相应的责任，这一点必须得到明确。在以往的管理体制变革中，许多改革并不十分清晰：有些只是提出了理论概念，却缺乏具体的实施策略；有些则涉及非正式的管理权限调整，所赋予的权力及其对应的要求均不明确；还有些情况下，虽然下放的权力是明确的，但相应的责任却并不清晰。未来的管理体制改革需明确宗旨，需阐明在新体制框架内，中央将拥有何种权力、承担何种责任；同时，地方也将明确其权力范围和责任所在。例如，在享有使用地方性津贴对公务员薪资进行提升的权限之际，地方还应当承担起维持公务员薪资水平与事业单位大体持平，以及确保义务教育教师薪资不低于当地公务员薪资水平的义务；同样，省级政府在其审批地市及区县津贴补贴额度方面拥有权力，同时也需负责调整财政转移支付，以保证地市区县能够按照批准的标准充分发放津贴补贴等。唯有权力与责任相辅相成，且要求清晰界定，当地政府在掌握一定的薪酬管理权限之后，方能实现各领域的均衡发展，并准确运用所赋予的权力。
(三)中央和地方要形成合力协调一致
根据当前形势，适当下放工资管理权限显得尤为关键，然而，将地方公务员的工资管理权限完全赋予地方却难以实现，这一状况源于我国公务员及干部管理的体制安排。那么，如何调整管理体制呢？一种可能的方案是，中央继续负责基本工资的统一管理，而在地区津贴、补贴及奖金的管理上，则赋予地方政府一定的自主权。依据过往数据，中央层面的工资项目通常增长较为缓慢；而地方层面的工资项目则普遍增长较快。在未来的分级管理体制中，需将这两种增长动力有效整合，以实现工资水平的合理提升。《公务员法》规定，需设立公务员与同等企业员工工资水平的调查对比机制，并依据这一对比结果来决定工资的具体数额及其增长幅度。中央与地方需携手共进，同时地方在薪酬调研方面亦需主动行动。如此一来，提升薪酬水平将拥有一个共同的基准。即便经济增速较快，每年的薪酬增长空间依旧有限。基于此共同基础，地方政府在中央政府的指导下行使职权，将更有利于达成协调一致。
(四)形成清晰明确的运作机制
分级管理机制是一种相对宽泛的理念，众多不同的实践方法都能融入其中。因此，在构建分级管理机制的过程中，所制定的相关条款必须做到清晰且具体。对于分权管理的规范，不应仅仅停留在原则层面，而应具体到可操作的层面，确保形成一种所有成员都能理解的运行模式。若对公务员薪资进行调整，需详细规定每年基本工资调整的具体时间、地方津贴补贴调整及幅度范围确定的时间、地方提交调整方案的时间、方案审批的时间，以及地方提交的方案是否需经地方人大审议，这些规定必须明确公布，并接受相应的约束与监督。
(五)大力强化规则意识
长期以来，管理权限的分配并非依据规则，而是依赖于各方之间的博弈，这样的做法不利于构建一个规范化的分级管理体系。强化规则意识需重视工资纪律，然而，仅依靠工资纪律的威慑力是远远不够的，更重要的是通过严格的纪律来培养遵守规则的优良习惯，进而树立规则意识。受传统文化的影响，我们往往契约意识淡薄、博弈意识浓厚，这种状况无形中会对我们分级管理体制的运行产生一定的干扰。现实中往往如此，即便有了规定，众人依旧四处张望，八方留心，试探性地违反规定，观察中央的反应，通过这种与中央的较量，力求实现地方利益的最大化。因此，我们必须树立一个强烈的观念：一旦规则确立，就必须严格遵循。我们确实拥有规则，甚至规则数量不少，然而，执行情况并不理想，或者说执行得相当不理想。因此，重塑严格的工资工作规范，分阶段提升地方对规章制度的认识，是构建分级管理体系的根本保障。
公众平台
微信
请关注
