裁判要点
山西金鹰投资有限公司不具有拆除他人合法房屋的法定职权。社区居委会也不具有拆除他人合法房屋的法定职权。[id_880355519]二审法院未对小店区政府以及平阳路街道办在案涉城中村改造项目中的作用进行全面审查，也未对其具体行为等进行认定，就认为张春生的起诉没有事实依据，这属于认定事实不清，并且适用法律错误。
案例二：二审法院未将案涉房屋已被划入机场航站楼开工建设现场红线范围内、湾沚镇人民政府已与其他被征收农户签订补偿安置协议但未与张先兵达成协议，以及案涉土地现已被机场建设实际使用等情况结合起来，对芜湖县人民政府及其航产中心、湾沚镇人民政府在案涉机场项目建设用地征拆过程中的作用和具体行政行为等进行全面审查和认定；在张先兵已提供初步证据时，一审法院未通知湾沚镇人民政府、航产中心参加诉讼，也未进行开庭审理；二审法院在未开庭审理的情况下，却采信了施工单位出具的关于拆除房屋的情况说明，进而认定张先兵起诉无事实根据，存在认定事实不清和适用法律错误的问题。
裁判文书
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2020）最高法行再273号
再审申请人为张春生，他在一审中是原告，在二审中是上诉人。张春生出生于 1956 年 4 月 22 日，是汉族，居住在山西省太原市。
委托诉讼代理人：李彦，北京市拓夫律师事务所律师。
委托诉讼代理人：张玉文，北京市拓夫律师事务所实习律师。
被申请人包括一审被告和二审被上诉人，具体为山西省太原市小店区人民政府，其住所地位于山西省太原市小店区昌盛西街**。
法定代表人：李卫平，该区人民政府区长。
委托诉讼代理人：王俊，山西隆诚律师事务所律师。
委托诉讼代理人：徐小岳，山西隆诚律师事务所律师。
被申请人包括一审被告和二审被上诉人，具体为山西省太原市小店区平阳路街道办事处，其住所地位于山西省太原市小店区平阳路平阳景苑。
法定代表人：曹永尚，该街道办事处主任。
再审申请人张春生因诉山西省太原市小店区人民政府（小店区政府）以及山西省太原市小店区平阳路街道办事处（平阳路街道办）关于确认强制拆除房屋行为违法的一案，对山西省高级人民法院（2019）晋行终 39 号行政裁定不服，遂向本院申请再审。本院在 2020 年 3 月 30 日作出了（2019）最高法行申 10193 号行政裁定并提审本案。之后，依法组成了合议庭来进行审理。如今，审理已经终结。
张春生向山西省阳泉市中级人民法院提起诉讼。张春生是小店区人，他有两处临街房屋，这两处房屋都用于出租经营。从 2016 年开始，小店区政府开始进行征地拆迁工作，然而到现在为止，既没有依法履行法定的征地程序，也没有区人民政府作出的房屋征收决定。张春生有两处房屋在其拆迁范围内。2016 年 6 月，这两处房屋遭遇暴力逼签。同时，还被停水停电。这导致张春生遭受严重的租金损失。并且，房屋拆迁严重违反了法律规定，拆迁补偿也极不公平。正因如此，未能达成拆迁补偿协议。2018 年 1 月 5 日上午，小店区政府、平阳路街道办以及拆迁部门的人员约有百人。他们带着多台挖机和钩机，对张春生位于南中环的一处房屋实施了强拆。现场有消防车，同时“120”也在现场待命。张春生立即拨打“110”报警，要求制止非法暴力强拆。“110”接警人员了解了相关情况，并表示已经受理报警，还发送了回执短信。然而，直到 11 点，房屋全部被夷为平地，“110”却一直没有出警。2018 年 1 月 10 日上午，小店区政府、平阳路街道办以及拆迁部门约有百人。他们带着多台挖机和钩机，开始对张春生位于平阳路附近的一处房屋进行强拆。张春生在上午 9 点 30 分多次拨打“110”报警，但没有警察出警。张春生被拆迁方破门而入并强行拖出。随后，房屋被夷为平地。张春生的房屋被强拆后，对公安机关未依法履行保护公民合法财产的行政不作为行为提起了行政复议。公安机关作出复议决定，认为张春生的房屋按强拆属于政府拆迁行为，公安机关不构成不作为。张春生觉得小店区政府以及平阳路街道办实施的非法强制拆除行为，是严重违背法律规定的。因此，他特意请求人民法院去确认上述小店区政府和平阳路街道办强制拆除房屋的行为属于违法。
阳泉市中级人民法院一审认定，依据所调查取得的《太原市小店区城中村改造拆迁安置补偿方案》（以下简称拆迁安置补偿方案）以及社区宅基地拆迁安置补偿协议等证据，能够证实张春生所诉房屋的拆迁、安置补偿主体为山西金鹰投资有限公司和社区居委会。小店区政府在上述拆迁安置补偿工作中只承担指导的职责。平阳路街道办对安置补偿资金负有监管的职责。张春生提供的证据证明了平阳路街道办的工作人员在拆除房屋现场。然而，平阳路街道办作为基层管理组织派员在现场维持秩序是符合常理的事情。仅仅凭借这一点，并不能证明就是平阳路街道办具体实施了强制拆除行为。张春生所提出的其他证据都是间接证据，这些证据只能证实他所诉的房屋被拆除了，但是并没有形成完整的证据链条来证实是小店区政府或者平阳路街道办具体实施了强制拆除房屋的行为。张春生起诉小店区政府和平阳路街道办，要求确认强制拆除房屋的行为违法，但这并无事实依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项，以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第三款的规定，作出裁定驳回张春生的起诉。
张春生不服，向山西省高级人民法院提起上诉。
山西省高级人民法院二审查明，张春生是小店区人，他在该村拥有合法的房屋。2016 年，社区开展了城中村改造工作。依据太原市的有关文件精神和要求，成立了城中村改造指挥部，并且制定了《拆迁安置补偿方案》。在这个拆迁补偿方案的第一项中，明确规定山西金鹰投资有限公司为整村改造的拆迁主体。
山西省高级人民法院二审认定，本案存在一个争议焦点，即张春生的起诉是否满足法定起诉条件。其四，要属于人民法院受案范围且受诉人民法院管辖。本案中，张春生在起诉时提出的诉讼请求为：要求判令小店区政府和平阳路街道办对张春生所属的房屋实施的行政强制拆除行为是违法的。张春生是案涉被强制拆除房屋的实际使用者以及居住者，他与本案所涉的行政强制拆除行为存在利害关系，具备提起本案诉讼的原告主体资格。张春生提出小店区政府、平阳路街道办应强制拆除其房屋，然而他所提供的证据不能证实本案被诉的拆除行为是由小店区政府、平阳路街道办组织进行的。所以，他请求判定小店区政府、平阳路街道办的拆除行为违法是缺乏事实依据的，山西省高级人民法院未予支持。一审裁定驳回张春生的起诉这一结果是正确的，应当予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，进行综合考量后，裁定驳回上诉，并且维持一审裁定。
张春生不服，向本院申请再审。他称相关证据能够证明小店区政府是城中村改造的责任主体，且小店区政府联合平阳路街道办实施了案涉强拆行为。同时，山西金鹰投资公司和殷家堡社区居委会无权对案涉房屋实施强制拆除，即便它们参与了改造项目，也应被视为受委托。一审法院认定平阳路街道办工作人员出现在强拆现场，其目的是维持现场秩序，且并未实际进行强拆行为，这属于事实认定方面出现了错误。小店区政府和平阳路街道办声称自己在房屋拆迁现场，然而却没有直接实施拆除行为，并且也没有提供相应的证据来加以证明。在本案中，存在着相同案件却有不同判决的情况。请求撤销一审裁定和二审裁定，要求提审本案或者指令原审法院审理本案，依法确认强制拆除行为违法。
小店区政府答辩表明，未曾对案涉房屋实施过强拆行为，并非本案的适格被告。小店区政府的批复行为只是对补偿方案内容进行指导审查。补偿方案明确指出拆迁主体为山西金鹰投资有限公司。小店区政府成立指挥部，仅对辖区内城中村改造项目承担指导、监督等职责。即便有工作人员在强拆现场，也不能就此认定小店区政府实施了强拆行为。小店区政府提交的相关证据表明拆除行为并非其所为。张春生提交的证据皆为间接性的，无法证明强拆行为是由小店区政府以及平阳路街道办具体实施的。因此，请求驳回张春生的再审请求。
平阳路街道办未提交答辩意见。
本院认可一、二审法院查明认定的事实。同时还查明，小店区政府在 2016 年 8 月 29 日对平阳路街道办呈报的《拆迁安置补偿方案》作出了批复，同意该方案。并且批复要求平阳路街道办接文后，要认真组织实施拆迁补偿安置工作。《拆迁安置补偿方案》的第一条表明，山西金鹰投资有限公司充当整村改造的拆迁主体。同时，小店区政府安排组建了指挥部，用于具体指导改造工作。小店区政府于 2017 年 4 月 1 日向山西省太原市国土资源局报送了《关于城中村改造用地范围内地上建筑处置情况的函》（小店区政函〔2017〕98 号）。该函说明，对于尚未拆迁到位的建筑物，在土地出让之前，由小店区政府负责将其拆除或者进行处罚，以确保到位。太原市公安局小店分局在 2018 年 4 月 9 日作出的驳回行政复议申请决定书表明，案涉拆除行为属于政府拆迁。
本院认为，本案存在的争议焦点为：张春生提起本案诉讼是否具备事实依据。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款表明：若不存在法律、法规或者规章的规定，而行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权，这种情况属于行政诉讼法第二十六条所规定的委托。当事人若不服而提起诉讼，就应当以该行政机关作为被告。在本案里，山西金鹰投资有限公司以及社区居委会并不具备拆除他人合法房屋的法定职权。小店区政府向山西省太原市国土资源局报送的函中说明，尚未拆迁到位的建筑物在土地出让前，由小店区政府负责拆除或处罚到位。平阳路街道办工作人员在拆迁现场。太原市公安局小店分局作出的复议决定认定案涉拆除行为系政府拆迁。即便山西金鹰投资有限公司、社区居委会自认实施了拆除行为，也应视为受行政机关委托，相应法律责任由行政机关承担。二审法院未对小店区政府、平阳路街道办在案涉城中村改造项目中的作用以及具体行为等方面进行全面的审查与认定，就认定张春生的起诉没有事实依据，这属于认定事实不清且适用法律错误。同时，该认定与同期同村城中村改造项目所涉关联案件中对强制拆迁主体的认定情况存在差异，依法应当进行纠正。
张春生的再审请求是成立的。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》中的第一百一十九条第一款以及第一百二十三条第三项的规定，裁定如下：
撤销山西省阳泉市中级人民法院的（2018）晋 03 行初 240 号行政裁定。
二、指令山西省阳泉市中级人民法院审理本案。
审判长聂振华
审判员袁晓磊
审判员马鸿达
二〇二〇年九月二十九日
法官助理 唐斯斯
书记员 王昱力
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2020）最高法行申3678号
再审申请人为张先兵，其在一审中为原告，在二审中为上诉人。张先兵是男性，出生于 1976 年 7 月 12 日，属于汉族，居住在安徽省芜湖市芜湖县。
委托诉讼代理人：朱晓彬，北京京平律师事务所律师。
被申请人包括一审被告和二审被上诉人，具体为安徽省芜湖市湾沚区人民政府（其前身为安徽省芜湖县人民政府），其住所地位于安徽省芜湖市湾沚区湾沚镇芜湖南路**。
法定代表人：李国柱，该区人民政府区长。
再审申请人张先兵因诉安徽省芜湖市湾沚区人民政府（原安徽省芜湖县人民政府）实施的房屋行政强制拆除这一案件，对安徽省高级人民法院（2019）皖行终 998 号行政裁定不服，向本院提出再审申请。本院受理该申请后，依法组成合议庭进行审查，目前审查工作已经结束。
张先兵申请再审表示，涉案房屋属于集体土地上的房屋，在征收期间被拆除了。市、县级人民政府作为征收的主体，承担着本行政区域内房屋征收与补偿的工作。所以，不管是芜湖县人民政府还是其他单位实施了拆除行为，相应的法律责任都应该由征收主体来承担，而芜湖县人民政府是本案合适的被告。一审法院没有进行开庭审理，也没有对证据进行质证。二审法院对于事实的认定存在不清的情况，并且所依据的证据也不足，在适用法律方面出现了错误。恳请撤销一、二审所作出的裁定，同时指令一审法院继续展开审理工作。
本院经审查觉得，本案的审查重点在于：张先兵将芜湖县人民政府当作被告来提起本案诉讼，是否具备事实依据。在 2004 年 8 月经修正后的《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款中规定：国家征收土地时，要依照法定程序获得批准，然后由县级以上地方人民政府进行公告并组织实施。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》规定：若没有法律、法规或者规章作出规定，而行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织来行使行政职权，这就属于行政诉讼法第二十六条所规定的委托。当当事人对此不服并提起诉讼时，应当以该行政机关作为被告。本案中，张先兵在一审提交了芜湖县公安局三元派出所 2018 年 1 月 10 日对村民委员会工作人员许正勇的询问笔录。许正勇称，在 2017 年 10 月，芜湖县航空产业园建设指挥部办公室（即芜湖县航产办）、湾沚镇人民政府、机场公司三方来到芜湖宣城机场航站楼的开工现场。之后划定了施工的现场区域，还划定了红线。张先兵的老房子周围在红线范围内，并且要求在一个月内完成该区域的清表和迁坟等事务。芜湖县林业局于 2017 年 12 月中旬下发了《关于同意芜湖宣城机场建设工程项目临时占用林地的批复》，张先兵的老房子及周围都在该批复划定的范围内。
张先兵提交的照片显示，该照片在一审中已提交。照片中显示，案涉房屋旁边插有“施工现场非施工人员禁止入内”的标示牌，并且周围空旷。经询问得知，芜湖县人民政府的一、二审委托诉讼代理人，即芜湖县司法局工作人员称，在机场项目用地范围内的房屋，是由湾沚镇人民政府房屋征收办公室与农户签订协议后进行拆除的。而张先兵户未能达成协议。双方都认可案涉房屋所在的土地现在已经被用于机场建设。并且，芜湖县的航产办在 2019 年 3 月进行机构改革之后，改名为芜湖县航空产业发展服务中心（以下简称为航产中心），如今它是芜湖县人民政府的直属事业单位。二审法院在未开庭审理的情况下，却采信了施工单位出具的关于拆除房屋的情况说明，进而认定张先兵起诉无事实根据，这种做法属于认定事实不清，适用法律错误，审理程序也存在不当之处，依法应该予以纠正。
综上，张先兵的再审申请符合相关法律规定的情形。依照特定法律条款的规定，裁定如下：
本案指令安徽省高级人民法院再审。
审判长聂振华
审判员袁晓磊
审判员马鸿达
二〇二〇年九月三十日
法官助理 唐斯斯
书记员 王昱力
