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对存在国有资本持股比例未过50%且无控制权状况的股权投资所形成的权益, 《企业国有资产法（修订草案）》是以专门章节来对其参股权益管理进行规范, 让其得以明确。那2026年4月有国务院国资委产权管理工作会议召开, 此次会议进一步明确一点, 亦即把“强化参股股权监管、整治违规挂靠做法以及假冒国企之现象”列为年度十项重点任务当中的一项。再加上2023年6月时颁发的叫做《国有企业参股管理暂行办法》的那个（41号文）, 如此一来, 参股管理便从原本的 “边缘议题” 升至国资监管核心关注的事项了。「国资法则」在本文中专门就此问题进行分享。
一、国企参股管理中的常见问题
（一）投前阶段：决策与准入环节
问题一：非主业参股投资管控失范
部分国有企业, 以参股形式投向非主业领域, 此过程未经严格论证, 也未履行审批程序。《暂行办法》第六条明确作出要求, 即“坚持聚焦主责主业, 严控非主业投资, 不得通过参股等方式开展投资项目负面清单规定的禁止类业务”。46号令同样把“违反主责主业管理规定, 聚焦主业发展不到位”列为追责情形。然而, 部分企业却热衷于“财务投资”类的参股行为, 这背离了服务主业的最初目的, 非主业参股不但面临合规方面的风险, 更致使国有资本出现分散情况, 无法形成协同效应。
问题二：名股实债与股权代持禁而不止
《暂行办法》第八条清晰表明, “不得以股权代持、‘名为参股合作、实为借贷融资’的名股实债方式去开展参股合作”。《企业国有资产交易操作规则》（17 号文）第六十九条进一步作出规定, 交易各方不得在增资协议里, 或以其他的方式约定股权回购、股权代持、名股实债等相关内容。国资委相关答复明确指出, 17 号文第 69 条的禁止性规定同样适用于国有参股企业。然而在实践当中, 有部分国企借着参股的名义去做借贷的实际行为, 也就是凭借约定固定收益、到期进行回购之类的方式, 实际上会形成债权债务关系。更为繁杂的是, 有部分企业把名股实债布置在补充协议或者备忘录里面, 想要躲避主协议的合规审查, 可是这种“抽屉协议”的做法在46号令终身问责框架之下风险是极其高的。
问题三：合作方选择违规与利益输送
《暂行办法》第七条定出要求, 即要充分开展尽职调查, 借助各类信用信息平台、依靠第三方调查等方式, 去审查合作方资格资质信誉, 同时还明确限定了, 不得选择与集团公司及各级子企业领导人员有着特定关系的合作方, 这种特定关系涵盖配偶、子女及其配偶等亲属关系, 以及共同利益关系等。然而在实际操作当中, 部分企业实行的尽职调查流于形式, 对于合作方的资质信誉, 缺乏深入了解, 对于合作方的财务状况, 缺乏深入探查, 对于合作方的合规记录, 同样缺乏深入知悉。而且, 合作方的挑选全然是由个别领导独自掌控, 给特定关系的人给予合作契机, 大肆进行利益输送行为。先前, 国务院国资委企业改革局曾表明, “好多企业在工作里讲, 参股经营投资是监管的难点所在, 也是弱项中的一项, 已然成了国有资产出现跑冒滴漏状况的关键出血之处”。
（二）投中阶段：交易与管控环节
问题四：参股企业治理结构虚化
《暂行办法》第九条作出要求, 要协调推进, 让各方股东在参股企业章程里明确各治理主体的设置范畴以及权责的边界范围。第十条更进一步进行要求, 借助投资协议或者章程这类文件, 明确分红权方面的内容 , 明确人员委派的相关情况 , 明确高级管理人员薪酬激励的各项事宜 , 明确审计监督的具体情况 , 明确信息披露的相关要点 , 明确安全生产的各项规定 , 明确特定事项否决权的具体情形 , 明确股权退出等重点事项。然也, 诸多国有企业于参股投资之际“重投轻管”, 投资协议里对股东权利之约定太过原则化, 欠缺可操作之具体条款, 对参股企业之章程参与度低, 未能有效植入国有股东之权利保障机制, 未构建向参股企业委派股东代表或董事之制度。部分参股企业甚而长期不召开股东会, 不报送财务报表, 国有股东“投了便不再管”。地方国资监管机构之调研亦表明, 参股公司章程三会议事规则流于形式, 日常经营之重要决策权多被控股股东把控。
问题五：出资义务履行不规范
《暂行办法》第十二条清晰明晰地表明, 国有企业身为参股股东, 与别的股东一同出资全新设立企业之时, 是不可以对其他股东的出资给予垫资行为的, 同时也不得出现先于其他股东去缴纳出资的情况。国有企业要是为其他股东展开垫资或者先行进行出资操作, 实际上就是承担了原本不应该由国有资本来承担的风险 , 而且还有可能会构成变了形式的对外借款或者担保。要是以非货币性资产当作作价出资的话 , 那是应当运用公允并且合理的方式去确定国有资产价值的。
问题六：无形资产使用失控
据《暂行办法》所规定, 若是产权转让, 以及企业增资致使国有企业丧失标的企业实际控制权, 那么在交易完成之后, 标的企业不可再继续运用原国有企业的字号, 还有经营资质以及特许经营权等无形资产。然而在实践当中, 部分参股企业于国有股东失去控制权以后, 仍旧继续使用原国有企业的品牌, 以及字号和资质, 进而造成品牌价值被稀释, 以及存在潜在的法律风险。
（三）投后阶段：管理与退出环节
问题七：低效无效参股股权退出困难
《暂行办法》明确提出要求, 除了战略性持有的参股股权或者处于培育期的参股股权之外, 国有企业理应去退出那种5年以上都没有进行分红的, 一直处于长期亏损状态的, 并非持续经营的低效无效参股股权, 退出那些同国有企业职责定位严重不相符合的, 而且不具备竞争优势的, 并存在较大风险的, 经营情况很难去掌握的参股投资。然而在实际操作过程中, 退出遭遇了诸多障碍: 参股企业的其他股东方面并不给予配合, 产权交易时很难寻觅到受让方, 股权估值存在困难, 清算注销程序繁杂等。自办法发布之后, 中央企业以及地方国企于自查进程里, 存在顺利达成退出的情况, 也存在无法达成退出的局面。部分盲目投资既不能够产生战略价值, 又不可以产生经济效益, 使得国有资本的配置效率有所降低。
问题八：参股企业审计监督缺位
《暂行办法》作出这样如下要求, 即“规范着手切实开展针对参股经营的审计相关工作”。然而部分国有企业对于参股企业的财务状况欠缺有效的监控手段, 没办法及时去获取财务报告以及审计报告。因为不拥有控制权, 国有企业常常难以促使参股企业来接纳审计, 这样的状况导致信息不对称问题十分突出。地方国资监管机构所进行的调研同样表明或也是证实, 国有企业较少去设立专业化管理团队, 参与企业日常经营的深度不够充足, 信息不对称容易造成管理方面的疏漏以及失控。
问题九：参股投资决策授权层级过多
《暂行办法》第十一条作出要求, 参股投资决策权向下授权这一行为应当作为重大经营管理事项, 须经党委（党组）前置进行研究讨论, 之后由董事会或者未设董事会的经理层来决定, 且授权的企业管理层级原则上不超过两级。有达到一定额度的参股投资, 应当被纳入“三重一大”范围, 要由集团公司来决策。然而部分集团企业出现授权链条过长了, 层级过多了的情况, 进而导致决策效率变得低下或者管控失效。
问题十：国有股东代表履职缺位
国有企业中, 有部分向参股企业送出指令的董事, 以及监事, 还有高级管理人员, 他们缺少切实有效的履职管理, 同时也欠缺考核机制, 这些被派出的人员, 没能充分地凭借国有股东的身份去施行权利, 也没有履行相应的义务。《暂行办法》作出要求, 国有企业要“依据实际状况制定管理制度, 依照出资关系以及企业的相关规定, 对参股经营投资展开有效管控”。
二、解决路径
（一）投前：严把准入关
1. 实施负面清单管理, 于企业层面制订更具细化的参股投资负面清单, 明晰禁止类以及限制类情形, 当做参股投资决策前, 务必要先完成负面清单合规审查, 针对非主业参股投资, 必须经过严格论证且依照程序报批, 依规把主责主业合规性归入参股投资可行性研究的必备内容, 没有经过合规审查的项目不准许上会。
2. 加强尽职调查, 对于合作方的资格审查不可仅停留在表面形式, 要借助国家企业信用信息公示系统、中国裁判文书网、信用中国等平台展开多维度核查, 全方位了解合作方的资质信誉、财务状况、合规记录以及实际控制人背景, 尤其需留意排查是否存在关联关系, 防止选择与领导人员有特定关系的合作方, 修订草案还明确指出, 国家出资企业在境外经营投资得依法依规, 尊重当地习俗和文化传统来维护国家形象。
3. 严厉杜绝名股实债以及股权代持行为。于参股投资方案设计的阶段, 便要保证投资结构的合规性, 不可以无论何种形式去约定固定收益、到期回购等相关条款。投资协议的法律审核需要拓展至所有关联文件, 涵盖补充协议、备忘录、股东间协议等。构建投资结构合规预审机制, 在商务谈判阶段就由法务部门参与进来, 避免“生米煮成熟饭”之后才开展合规审查。对于历史形成的名股实债类参股投资, 要制定清理整改计划。
（二）投中：做实治理参与
4. 修正公司章程以及投资协议, 于参股企业开展设立或者实施增资的阶段之时。应当积极主动地投身于章程的拟定以及进行修订的工作当中。凭借章程以及投资协议。清晰明确地约定分红方面的权利、人员的委派、审计监督事宜、信息披露情况、特定事项的否决权力以及股权退出等一系列重点事项。“小股东”并不等同于“没有任何权力”。其关键之处在于制度文件的设计是不是做到位了。
5. 切实将股东代表委派制度予以落实, 建造建立且使之健全向参与股份企业委派国有股东代表的相应制度, 对行将派出的股东代表以及董事予以考量, 构建考核机制和不胜任便退出的机制, 股东代表势必要定期向即将派出的单位说明陈述参与股份企业的经营状况以及重大事项。
6. 规范出资的实施操作行为保障, 于合资协议里清晰确切商定各股东以同步方式践行出资的责任义务以及违约状况下应承担的责任后果, 严谨且恪守出资的既定规则要求, 绝不能为其他股东供给垫资便利, 绝不能在时间顺序上先于其他股东完成出资缴付动作。对于借助非货币性资产来作为出资形式的情形, 应当聘请具备相应资质的评估机构展开评估作业并且履行备案相关程序步骤。
7. 强化无形资产运用的管控措施, 于投资协议或者资产交易合同里明确详实地规定无形资产的使用权限范围, 以及使用期限的具体界定, 同时明确列出禁止性条款内容不允许的事项所在限制范围。倘若涉及控制权出现变更的情况发生则情形, 应当在实现交割之后及时进行督促, 促使标的企业按照要求尽快完成名称变更以及资质更新的一系列相关操作。针对于已经发生的违规使用的具体情形状况来说, 需要通过借助法律途径的方式方法, 要求违规方停止继续使用该无形资产, 并同时要求其赔偿相应所造成的损失。
（三）投后：强化动态监控
8. 创建参股企业管理台账 , 将其明确专人作出具体动态更新 , 该台账应当覆盖参股企业的基本信息 , 包含财务状况 , 涉及股东代表履职情况 , 还有分红记录等核心内容 , 针对参股企业定时进行投后评价。
9. 要强化有关财务方面的监控, 以及审计监督工作。借助投资协议, 还有章程, 明确去约定参股企业定期给国有股东报送财务报告, 以及审计报告的义务。要构建并完善参股企业财务信息报送的机制, 以此来保证能够及时获取到其财务报告。对于那些不配合审计的参股企业, 应当凭借行使股东权利来促使审计工作得以开展, 在必要的时候启动退出程序。
10. 构建股东代表履行职责考核机制, 把派出人员的职责权限、报告程序以及考核标准予以明确, 派出人员要定期向派出单位汇报参股企业的经营状况与重大事项, 针对参股企业的重大决策事项在事前需请示, 事后要报告, 设立不胜任退出机制, 对于履职不力或者损害国有权益的派出人员及时加以调整。
（四）退出：建立常态化机制
11. 积极主动地去识别, 进而清理低效以及无效的参股股权。建立起参股股权能够定期排查的机制, 对照着退出标准, 每年最少开展一次全面性质的评估。对于那些符合退出条件之物, 制定出退出计划, 并且明确时间表、责任人以及退出此项的方式。
12. 较为灵活地去选择退出的方式, 依据参股企业所呈现的具体实际的情况, 较为灵活地去挑选股权转让、减资退出、清算注销之类的方式, 国有股权进行转让原则上应当于产权交易机构公开地予以开展这件事对于其他股东不配合的这种情形而言, 能够依据《公司法》相关规定借助法定途径去推动解散清算。
综上所述, 国有企业参股管理所面临的核心挑战在于, 在并非处于控股模式的前提条件下, 怎么能够有效地去行使股东所拥有的权利, 并且维护国有权益。对于国有企业来讲, 参股管理当下的重要事务是在符合规定的框架范围里头建起贯穿投资前、中期、后期的全部流程化管理体系。格外需要注明, 针对进行海外参股这种情况而言, 还必须得借助具备当地法律执业资格的专业人员力量支持, 以此保证在繁杂的东道国法律环境当中有效地维护国有权益（有关国企海外投资参股权益的管理兼保护, 「国资法则」会专门撰写文章来进行分享）。
