作者 | 刘勇
2023年6月，中共中央办公厅和国务院办公厅共同发布的《国有企业改革深化提升行动方案（2023—2025年）》里，具体指出了新国改的八个主要任务方向。在这些任务中，特别强调了中国特色现代国有企业的公司治理现代化以及市场化经营机制的长效化。这两点，是当前阶段新国资在内部治理方面提升核心竞争力的核心环节。本篇文章着重探讨薪酬绩效以及中长期激励两个领域，旨在为城市国有企业的实践提供丰富的参考依据。
目前，薪酬绩效改革已历经两轮实施，而薪酬与绩效作为决定三项制度改革成败的核心要素，其重要性显而易见。
国企薪酬绩效改革的首轮实施始于央企高管，却未触及到基层员工，重点突出了“业绩与薪酬挂钩”的联动原则。这一举措直接导致了央企领导层薪酬的降低，高层管理人员纷纷选择离职，导致核心骨干人才的大量流失。
国企薪酬绩效改革的第二轮影响范围进一步扩大。这一改革始于2017年发布的《关于开展市场化选聘和管理国有企业经营管理者试点工作的意见》，并延续至2018年，那时又出台了《中央企业工资总额管理办法》。一方面，国企领导层的选拔机制已转向市场化，并初步尝试将薪酬改革与职业经理人制度相结合；另一方面，薪酬改革举措得以扩大，覆盖至所有员工，同时实施了差异化的增长控制措施，包括对竞争性行业薪酬区间的调整等。
本轮薪酬绩效改革全面展开，城市国有企业成为改革的核心目标。在这样的背景下，城市国企在实施薪酬绩效管理改革时，将遭遇哪些挑战？又应当如何具体实施？本文对这些问题进行了深入探讨，并提出了相应的解决方案。
一、城市国企薪酬绩效政策梳理
为构建与劳动力市场相匹配、与企业的经济效益及劳动生产率紧密相连的工资确定机制及稳定增长机制，切实执行国有资本出资人的责任，设立员工激励机制和约束体系，推动企业改革、进步以及国有资产的保值和增值，国家、省、地方市、区、县各级国有资产监管机构制定并实施了一系列相关政策措施。城市国企必须紧密跟踪政策导向，遵循相应的管理规范以及结合自身企业的特性，积极寻求并实践薪酬绩效改革的有效途径，以此推动城市国企向更高水平的发展迈进。
表1 国有企业改革薪酬绩效政策汇编
二、城市国企薪酬绩效管理存在的问题
（一）管控模式模糊不清
城市国企的管理架构通常应由地方国有资本监管部门作为出资方对城市国有企业实施监管，接着城市国有企业再对旗下的二级子公司进行管理。然而，当前许多城市国企的管控体系暴露出若干问题：
1、出资人机构薪酬绩效管控过深过细，干预城市国企的运营
2019年11月，国资委发布了《关于以管资本为主加快国有资产监管职能转变的实施意见》（国资发法规〔2019〕114号）这一文件，明确指出国资委（地方国资局）需将监管重心从管资本转向国有资产监管职能，实现从对企业直接管理向基于出资关系监管的转变，从关注企业个体发展转向重视国有资本整体功能，并从依赖行政化管理转向更多地运用市场化及法治化手段。在合法合规的前提下，给予城市国企自主经营权。
目前观察，地方国有资本监管部门对城市国有企业的薪酬和绩效管理常常过于严格和细致，这实际上对城市国有企业的日常运营产生了影响。某些国有资本监管机构不仅对城市国有企业实施薪酬总额及绩效考核的监管，而且对它们下属的二级公司也执行此类管理；在部分地区的县级城市，国有企业通常不设立专门的国资监管机构，监管职责通常由政府部门（例如财政局）的派出机构承担，这导致在这些地区的国有企业和其二级公司的薪酬及绩效考核制度，必须经过县级政府的会议以及领导层常委会议的审核和批准。
2、城市国企对下属二级单位管控过松，整体监管不到位
城市国企的组建主要是由政府主导推动，国资监管机构负责与政府相关部门进行沟通协调，将原本的政府事业单位经过改革之后并入城市国企。在改革过程中，原事业单位的员工依旧保留了他们的编制、身份以及行政级别。其中，部分员工的行政级别甚至与城市国企的企业负责人相当，甚至更高。这一现象导致城市国企对二级公司的管理较为松散，监管工作不到位，最终国资监管机构不得不对二级公司实施实质性的管理。
（二）薪酬和绩效体系缺乏针对性
城市中的国有企业，在原有实体企业运行状况良好时，会选择直接提升为集团公司；亦或是将几个主营业务表现优异的企业进行优化重组，形成子公司，进而新设立集团公司以实现整体的运营管理。无论采取何种方式，针对不同的业务模式和子公司，都应按照原则科学地设计薪酬体系和绩效考核的标准。
审视现今的城市国有企业，各层级、各职能部门、各岗位普遍采用同一种薪酬体系与考核机制，这难以充分激发人才的积极性、吸引人才；在实际情况中，集团与子公司各自为政，此外，还有退役军人转业安置、国有企业人员退编、人事代理、劳务派遣、特殊人才引进等多种方式并存。人员身份呈现多样化趋势，且老龄化问题日益严重。由于部分员工的薪资调整受到“组织派遣与外部招聘差异化管理”、“身份调整但薪酬总额不减少”等政策的限制，城市国有企业的薪酬绩效改革显得尤为繁杂。再者，当前员工队伍中存在着行政事业编制、合同工、劳务派遣等多种身份。由于人员构成和身份多样，根据现代企业管理理念，实施“岗位决定薪酬、岗位变动薪酬随之调整”的薪酬制度面临不少挑战。最终，城市中的国有企业员工普遍面临结构性的过剩，具体体现在后勤和行政办公人员数量偏多，而在企业投资融资管理、资产管理与运营、工程项目管理、战略规划、财务审计等领域却缺乏人才，这种状况导致了人员结构的失衡。加之国有企业维护稳定等工作的特殊要求，现有制度难以通过竞争淘汰的方式减轻人员负担和薪资压力，解决历史遗留问题的工作任务艰巨且漫长。
（三）以短期激励为主、缺乏长期激励机制
城市中的国有企业，作为一种独特的经营实体，普遍沿袭了传统国有企业的管理模式。在这些企业中，人员结构较为复杂，层级分明；晋升途径单一，空间有限；薪酬体系与员工身份紧密相连。在这种体系下，绩效考核与薪酬待遇之间缺乏紧密的联系，导致那些工作质量高、工作量大的员工缺乏有效的激励机制。薪资分配要么过于平均，要么集中在少数人手中，这样的分配方式最终导致了对青年优秀人才和业务骨干的吸引力下降，进而引发人才流失，使得工作效率和成果不尽如人意。
第二点，技术和管理团队的激励措施主要还是以短期激励模式为主导，而在长期激励机制的建设上，仍存在不少问题。特别是在城市中的国有企业，大部分企业的薪酬构成主要是基本工资加上绩效奖金，而对于中长期激励机制的探索相对较少，并且缺乏相应的实践经验。企业尚未全面实施超额利润分配、股权激励等长效激励机制，导致高管薪酬与企业业绩未能有效挂钩，进而引发公司内部诸多问题，并影响高管团队的管理效能。
三、城市国企薪酬绩效改革的重难点
（一）工资总额受预算控制与造血能力弱双重掣肘
城市中的国有企业通常由地方国有资产监督管理机构担任出资方角色，并且同时遵循相应的工资总额控制制度、薪酬管理制度以及绩效考核制度。在遵循上级部门政策规定的前提下，必须综合考虑前一年实际发放的薪资（或清算薪资）、当地城镇非私营企业员工平均薪资水平、企业工资指导标准、城市国有企业的经营规模以及财务状况，以此为基础编制工资总额预算。同时，还需依据国有企业的不同类别，对薪酬制度进行相应的备案。城市国企员工普遍期望薪酬能与市场标准接轨，然而，地方国资监管部门对工资总额设有严格的上限，这要求即便在规定的额度内，也需进行合理的分配。此外，由于城市国企承担了大量的政府公益性项目，其自身盈利能力较弱，利润微薄，难以承担薪酬水平提升所增加的人力成本，因此，工资水平的提升在短期内难以实现。
（二）差异化薪酬与绩效考核体系推行存在阻力
目前，众多城市的国有企业依然沿袭着从前政府行政事业单位的薪酬制度，公司整体的薪酬制度未实现分层次、分类别的管理；由于沿用了旧有的行政事业单位薪酬体系，国企的经理层、中层管理人员以及二级单位的领导团队的薪酬普遍偏低，未能形成合理的薪酬差距；大多数城市国企未能依据岗位价值来设定薪酬，也未做到岗位变动薪酬随之调整，这最终导致了内部薪酬体系的混乱，严重破坏了薪酬的内部公平性。
当前众多城市国有企业的绩效考核常常只停留在表面，大多采用360度评估的方式进行评分，评分主体主要包括上级领导、同级同事和下属员工，然而评分缺乏统一的标准和依据，常依据个人印象进行，导致“平均主义”现象突出；再者，绩效考核的结果并未与薪酬待遇紧密挂钩，未将绩效与员工的薪酬发放、岗位变动、薪资调整以及评优评先等环节紧密结合，从而引发了“多劳不多得，少劳不少得”的不良局面。
综合考量，城市中的国有企业薪酬体系改革必须依据企业内部不同层级和岗位特性，构建起分门别类的薪酬管理架构。此外，还需对内部各个岗位进行价值评定，确保薪酬与岗位价值相匹配，以及岗位变动时薪酬随之调整的薪酬管理机制。城市国企的管理水平参差不齐，内部员工构成复杂，导致不少员工以及部分领导对岗位价值评估结果存疑，他们更倾向于依据岗位层级来衡量岗位价值。鉴于此，如何准确评估城市国企内部岗位价值，成为了薪酬体系改革过程中的一大挑战。
城市国企在绩效管理体系改革中面临的一个挑战是，其经理层和领导班子仍保留着旧有行政事业单位的思维模式，对现代企业管理中上级对下级直接考核的做法持否定态度，更倾向于采用360度全方位评估。这种做法导致考核工作与被考核者脱节，绩效考核沦为一种人情和关系的体现；更严重的是，一些城市国企的领导甚至将绩效考核等同于发放绩效工资，未能将绩效考核与薪酬调整、职位变动、优秀评选等环节相结合，从而使绩效管理的初衷和意义丧失。
（三）中长期激励设计和实施受到较多政策限制
城市中的国有企业，作为地方国资部门监管下的企业，承担着维护国有资产价值并使其增值的责任，必须严格防范国有资产流失的风险。因此，地方国资部门在实施中长期激励机制时，对于承担相应的管理风险兴趣并不浓厚。此外，在推行中长期激励的过程中，如何确保既能有效激发公司高层管理人员和关键骨干的积极性，同时又能符合国有资产管理的相关法规要求，需要做到平衡和恰当的把握。
四、城市国企薪酬绩效改革的解决思路
为应对城市国企在薪酬待遇和绩效考核方面所面临的问题，需构建一套符合市场化运作的薪酬分配机制，以此调动员工积极性。同时，要将员工个人成就与团队成果紧密融合，构建既能留住人才又能吸引人才的良性机制。城市国企亟需构建一套科学、合理的薪酬管理体系及绩效激励机制，加快薪酬和绩效管理体系的改革步伐，以促进城市国企的优质发展。
（一）确定符合战略的薪酬策略和定薪模型
薪酬体系的设计最终聚焦于岗位薪酬层面，其设计的基础首先在于明确城市国有企业的战略发展路径和人力资源布局，其次则要求具备薪酬设计方面的自主决策权以及主观能动性。因此，薪酬设计的首要任务在于明确城市国企的战略与人力资源规划，并确立相应的薪酬策略；紧接着，需与上级部门就企业管理事宜进行沟通，确认城市国企的权责清单；权责一旦明确，便应对公司组织架构及部门设置进行合理调整，以此为基础，为薪酬绩效改革构建坚实的框架。
薪酬体系改革主要在两个层面展开：一是外部公平，二是内部公平。在外部公平方面，构建具有市场竞争力的市场化薪酬体系与国资监管机构对薪酬总额的管理之间产生了冲突。鉴于城市国有企业整体薪酬水平及总额均由相应的国资监管机构负责，我们建议这些企业在对外部薪酬进行深入调研的基础上，与国资监管机构进行沟通，阐述公司整体的薪酬水平及总额，并考虑公司的战略发展方向。内部公平的体现在于，在明确各岗位职责的基础上，通过岗位价值评估和建立岗位职级体系。对于城市国有企业而言，它们将依据内部岗位价值、外部市场薪酬调查结果以及政府监管要求等因素，全面考虑并实施以岗位确定薪酬的策略。
图1 城市国企定薪模型
图2 城市国企薪酬体系设计流程
（二）设置多元化的薪酬结构和薪酬元素
为了实施对城市国有企业薪酬的分级分类管理，并有效调整内部收入的不平衡，我们必须构建一个既合理又科学的多元化薪酬体系。具体而言，应当为包括企业领导、高级管理人员、资深技术人员、特别引进的高层次人才、中层管理人员以及普通员工等不同岗位和层级的人员，设定差异化的薪酬结构。对企业负责人实施年薪制度；对于高级人才及资深技术人员，薪酬问题将根据具体情况单独商议，采用协议工资制度；而对于中层管理人员及普通员工，则实行基于岗位的工资制度；对于那些采用职业经理人制度的，将引入职业经理人的任期及考核机制。
薪酬构成涵盖基本薪资、职位薪资、绩效薪资以及福利津贴等。基本薪资代表员工的无风险、非考核性收入，职位薪资与所承担的职责紧密相连，而绩效薪资则与绩效考核成绩直接挂钩。不同薪酬组成部分在总工资中所占比例，可依据业务形态和部门性质进行灵活调整，从而实现薪酬分配向对组织贡献显著的人才以及一线艰苦、脏乱、危险和繁重的工作岗位倾斜。福利的配置必须依照国资委等上级监管部门的规范，同时结合具体实际情况来确立福利项目的具体内容，城投类公司普遍提供的福利包括：社会保险、住房公积金、企业年金、学历津贴、职称津贴、职业资格证书补贴、特殊岗位津贴、高温津贴、取暖津贴、住房津贴、额外的商业医疗保险、节日礼品、精神文明奖金以及带薪休假等。
一般而言，城市国有企业将基本工资、岗位工资、绩效工资以及福利补贴（不包括工会发放的福利）纳入薪酬总额，但中长期激励则不包含在内。在薪酬体系的设计过程中，可以通过合理规划福利补贴和中长期激励，使员工的薪酬水平更接近市场薪酬标准，从而提升企业的市场薪酬竞争力。
表2 城市国企薪酬结构和薪酬元素基本模型
（三）制定分层分类的量化绩效考核指标
只有将薪酬与员工的工作表现紧密相连，才能有效激发他们的工作热情，达到激励的效果。这种挂钩方式可以通过绩效奖金、任期奖励、中长期激励措施以及优秀员工评选和奖惩制度来具体实施。
城市中的国有企业，由于岗位层级和性质的多样，不能采用统一的绩效考核标准，必须构建一套针对不同层级和岗位的、具有分层分类和量化特点的绩效考核体系。通常情况下，我们会将年度或月度的工作计划按照职级和时间两个维度进行任务细分，对各项任务进行数量和质量上的区分，进而确立考核标准。在考核周期内，我们会根据绩效考核的实际运用效果，对考核指标进行及时的调整和改进，以此构建一个激励机制的良性循环。
为适应城市国企各层级及岗位特性，构建了相应的绩效考核指标库，并对指标的定义、计算方式及评估手段进行了详尽阐述，确保绩效考核执行时能够有明确依据。依据各层级、岗位特性及年度或月度工作计划的不同考核重点，制定了差异化的考核指标及其权重。具体到城市国企各层级、不同岗位的绩效考核指标模型如下：
表3 绩效考核指标模型
（四）实施全员绩效考核并优化改革方案
在构建并执行了针对城市国有企业的分级分类量化绩效评估体系之后，必须确保这些评估成果得到充分利用。具体而言，这些绩效考核的成果主要在以下几方面得到应用：，
1、组织绩效考核结果应用于绩效薪酬总额控制
该组织的绩效考核结果将被全面用于确定其绩效薪酬总额，通常情况下，该组织的绩效薪酬总额是通过将组织绩效薪酬标准与绩效考核结果相乘而得出的。
同时，对绩效考核的成果进行整合，这些成果亦可用于组织内部的优秀评选和优先推荐等环节。对于那些在绩效考核中表现突出的组织，其在评选优秀和优先推荐时，可以适当给予更多的关注和支持。
2、个人绩效考核结果应用于绩效薪酬发放
员工的个人绩效考核成绩将直接决定其最终领取的绩效奖金数额，其最终实得的绩效奖金数额等于个人设定的绩效奖金基准与绩效考核成绩的乘积。
3、个人绩效考核结果应用于薪酬调整
在构建宽带薪酬制度的过程中，必须全面考量员工薪酬的调整余地。针对那些表现卓越或欠佳的个体，应当设立相应的规定，对他们的薪酬等级进行提升或下调，确保绩效成果与薪酬待遇紧密相连。
4、个人绩效考核结果应用于职务升降、评优评先
在开展干部选拔、岗位晋升以及评选优秀员工的工作中，公司必须全面评估员工往日的业绩表现，并优先考虑那些在绩效考核中表现突出的员工进行提拔或推荐。
目前观察，城市国有企业内部人员关系较为复杂，加之维护稳定等因素的考量，有必要在构建新的薪酬绩效管理体系的基础上，对全体员工开展薪酬及绩效考核的相关制度、理论及方法的培训与推广工作，确保各层级员工充分认识到薪酬绩效体系改革的必要性与目标，并掌握公司薪酬绩效考核的基本流程与技巧。其次，提议选取一到两个单位进行试验，以季度为单位进行试运行，在此期间持续搜集各层级员工的意见和建议，对实施过程中遇到的问题实施有针对性的处理。待新的薪酬及绩效考核体系经过充分试运行后，再全面推广此体系，并将考核结果与薪酬及其他奖惩措施相联系，确保兑现。
薪酬及绩效考核制度的变革关乎每位员工的切身利益，故此，国资监管部门及公司高层领导必须下定决心予以实施。若无国资监管部门及公司高层领导的坚定支持，薪酬和绩效体系改革的顺利进行将难以保障。
（五）研究激励政策推行中长期激励
在实际运营中，由于面临薪酬总额的限制，那些对公司业绩产生关键影响的高级管理人员及核心骨干的薪酬水平难以与市场薪酬标准相吻合，这导致了城市国有企业中高级管理人员和核心骨干的大量流失。针对这一问题，我们可以在国家颁布的相关中长期激励政策指导下，对本公司内部员工实施中长期激励措施。实施中长期激励机制的优势在于，此类激励不纳入薪酬总额计算，从而在保持薪酬总额稳定的前提下，有助于提升高级管理人员及核心骨干人员的收入水平，并确保其薪酬与市场薪酬标准保持一致。
企业中长期激励，即把经营者的利益与公司未来（通常为3至5年）的持续发展紧密挂钩，旨在对经营者在较长时间范围内的经营成果和贡献提供相应的回报机制。在此过程中，让经营者持有公司股份，成为实现这种激励策略的一种有效尝试。中长期激励手段丰富多变，涵盖了股票期权、增值权、限制性股票、股权交易、股权奖励、股权认购权、超利润分成、岗位分红、项目分红以及项目跟投等多种形式。这些激励工具大致可以分为三类：权益结算型、现金结算型以及投资型。
图3 中长期激励工具分类
对于当前多数城市的国有企业而言，鉴于这些企业尚未上市，对其资产价值以及股权（或股票）的实际价值难以进行准确评估，因此在实施股权激励方案时面临着诸多挑战，导致采用股权激励手段的案例相对较少。
城市国有企业主要依赖政府下达的投资指令，然而根据当前的发展态势，这些企业正逐渐向市场化的投资项目倾斜。针对城市国企的市场化投资项目，可以实施项目跟投机制以激发中长期动力，然而，要实施项目跟投，城市国企必须实行项目化管理，并在财务上实施项目核算。
在城市国有企业中，一种较为常见的激励手段是实施超额利润的分配机制。该机制依据企业过去三年的平均利润率、同行业标杆企业的平均利润率以及企业设定的利润目标，来确定中长期激励计划的目标利润率。当企业的实际利润率超过既定目标时，超出部分的利润将按照既定比例，分配给公司的高级管理人员和关键骨干员工，从而实现企业超额利润与员工利益的共享。
城市国企在薪酬绩效体系改革方面面临着艰巨的任务，这一改革不宜过于急进，而应采取渐进的策略，即小步快跑。通过这种方式，可以借助时间的积累来拓展空间，逐步推进以现代企业管理模式为基础的薪酬绩效及中长期激励机制，从而为城市国企的快速成长奠定坚实的基石。
相关参考
如何提升国有企业的生机与动力？怎样促进产业结构的调整、资源的合理配置以及关键领域企业的并购与重组？如何实现从管理企业到管理资本的转变？国有独资和全资企业与控股、参股企业在治理模式上有哪些差异？为何需要设立外部董事和职业经理人制度？党委会如何有效融入公司法人治理结构？股权激励、整体上市、市场化选人用人机制等，都将成为本次国企改革的核心关注点。
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