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国企薪酬绩效改革的首轮实施从中央企业的高层管理人员入手，并未触及到基层员工的薪酬体系，重点推行了“业绩与薪酬挂钩”的激励机制。这一举措直接导致了中央企业负责人的薪酬有所减少，高层管理人员纷纷选择离职，同时，核心骨干人才也出现了大规模的流失现象。
第二轮国有企业薪酬绩效改革覆盖范围更广。自2017年发布的《关于开展市场化选聘和管理国有企业经营管理者试点工作的意见》以来，再到2018年正式实行的《中央企业工资总额管理办法》。一方面，国企领导层的选拔机制已向市场化转变，并初步尝试将薪酬改革与职业经理人制度相结合；另一方面，薪酬改革举措得到拓展，覆盖至所有员工，同时实施了差异化的增长控制措施，包括对竞争性行业薪酬范围的调整等。
本轮薪酬绩效改革全面展开，城市国有企业成为改革的核心目标。在这样的背景下，城市国企在实施薪酬绩效管理改革时，将遭遇哪些挑战？又应当如何具体实施？本文对这些问题进行了深入探讨，并提出了相应的解决方案。
一、城市国企薪酬绩效政策梳理
为了构建与劳动力市场相匹配、与企业经济效益及劳动生产率紧密相连的工资确定机制和稳定增长机制，切实执行国有资本出资人的责任，设立员工激励机制和约束体系，推动企业改革、进步以及国有资产的保值与增值，国家、省、地方市级、区级、县级国有资产监管机构共同制定并实施了一系列配套政策。城市国有企业需紧密跟踪政策导向，依据相应的管理规范以及各自企业的独特性质，正致力于探寻薪酬和绩效改革的实际路径，以推动城市国有企业的持续高效发展。
表1 国有企业改革薪酬绩效政策汇编
二、城市国企薪酬绩效管理存在的问题
（一）管控模式模糊不清
城市国企的管理架构通常应由地方国有资本监管机构作为投资者对城市国有企业实施监管，随后城市国有企业再对旗下的二级公司进行管理。然而，目前许多城市国企的管控体系暴露出若干问题：
1、出资人机构薪酬绩效管控过深过细，干预城市国企的运营
2019年11月，国资委发布了《关于以管资本为主加快国有资产监管职能转变的实施意见》（国资发法规〔2019〕114号）这一文件，其中明确指出，国资委（地方国资局）需将监管重心从直接管理企业转向以管资本为主，强调基于出资关系的监管模式，并将关注点从单个企业的成长转移到国有资本的整体效能上，同时，从以往偏重行政化管理的方式转变为更广泛地运用市场化及法治化的监管手段。在合法合规的前提下，给予城市国企自主经营权。
目前观察，地方国有资本监管机构对城市国有企业的薪酬和绩效管理常常过于严格和细致，这种干预已经影响了城市国有企业的正常运营。某些国有资本监管机构不仅对城市国有企业实施薪酬总额及绩效考核的管控，而且对它们下属的二级公司也实施同样的管理；在部分地区的县域城市国有企业中，通常不设立专门的国资监管机构，这些监管职责通常由政府部门（例如财政局）的下属机构承担，由此导致在这些县域的国有企业和其二级公司的薪酬及绩效考核制度，必须经过县级政府的政府会议以及领导常委会议的审核和批准。
2、城市国企对下属二级单位管控过松，整体监管不到位
目前，城市国企的组建主要由政府主导。国资监管机构会协调政府相关部门，将原先的政府事业单位经过改革后，合并进入城市国企。改革后，原事业单位的员工依然保留了事业编制、身份和行政级别。其中，部分员工的行政级别甚至与城市国企的企业负责人相当，甚至更高。这导致城市国企对二级公司的管理相对松散，监管不够到位。因此，国资监管机构最终需要对二级公司进行实质性的管理。
（二）薪酬和绩效体系缺乏针对性
当前，我国城市中的国有企业，要么是在实体企业运行状况良好的基础上，直接晋升为集团公司；要么是将几家主营业务表现优异的企业进行整合，形成子公司，并设立新的集团公司以实现整体运营。在不论哪种情形下，针对不同的业务形态和子公司，都应按照科学原则来制定薪酬体系及绩效考核的标准。
审视当下的城市国有企业，各类职级、各个部门以及不同岗位普遍采用同一种薪酬体系与考核机制，这难以充分激发人才的积极性，也难以吸引优秀人才；在实际情况中，集团与子公司各自为政，此外，还有诸如退役军人转业安置、国有企业人员退编、人事代理、劳务派遣以及特殊人才引进等多种方式并存。人员身份呈现出多样化趋势，且老龄化问题日益严重。由于部分员工的薪资待遇受到“组织委派与社会招聘区别对待”、“身份变动但薪酬总额不减少”等原则的约束，城市国有企业的薪酬绩效改革显得尤为复杂。再者，现有员工中存在行政事业编制、合同制、劳务派遣等多种身份。人员构成和身份多样，依照现代企业管理理念，实施“岗位决定薪酬、岗位变动薪酬随之变动”的薪酬制度面临不少挑战。最终，城市中的国有企业员工普遍面临结构性的过剩问题，这主要体现在后勤、行政办公等领域人员数量偏多，而在企业投资融资管理、资产管理与运营、工程项目管控、战略规划、财务审计等方面却缺乏人才，从而导致了人员结构的失衡。同时，由于国有企业需要维护稳定等因素的要求，无法通过现行的制度以竞争淘汰的方式来减轻人员负担和薪资压力，解决历史遗留问题的工作显得尤为艰巨。
（三）以短期激励为主、缺乏长期激励机制
城市中的国有企业，作为一种独特的经营实体，普遍沿袭了传统国有企业的管理模式。在这些企业中，员工构成、晋升路径以及薪酬体系等方面，都表现出层级分明、晋升机会有限且途径单一的特点。薪酬体系与员工身份紧密相连，而绩效考核与薪酬之间的关联性较弱。对于那些工作质量高、工作量大的员工，缺乏有效的激励机制。薪资分配要么过于平均，要么集中在少数人手中，这导致了对青年优秀人才和业务骨干的吸引力减弱，进而造成人才流失，使得工作效率和成果不尽如人意。
第二点，对于技术和管理团队的激励措施，目前主要还是依赖短期激励方式，而在构建长期激励机制方面，尚存在不少问题。特别是在城市中的国有企业，大多数企业的薪酬体系是由基本工资和绩效奖金构成，而对于中长期激励机制的探索则相对较少，并且缺乏相应的实践经验。企业尚未全面实施超额利润分配、股权激励等长效激励机制，导致高管薪酬与企业业绩未能有效挂钩，进而引发公司内部诸多问题，并影响了高管的管理效能。
三、城市国企薪酬绩效改革的重难点
（一）工资总额受预算控制与造血能力弱双重掣肘
城市中的国有企业通常由地方国有资产监督管理机构担任出资主体，并且同时执行相应的工资总额控制制度、薪酬管理制度以及绩效考核制度。在遵循上级部门政策规定的前提下，必须综合考虑往年实际发放的薪资（或清算薪资）、当地城镇非私营企业员工平均薪资水平、企业薪资指导标准、城市国有企业经营状况及财务数据，以此为基础制定工资总额预算。同时，还需依据国有企业的不同类别，对薪酬制度进行相应的备案手续。城市国企员工普遍期望薪酬能与市场标准接轨，然而，地方国资监管部门对工资总额设定了严格的限制，这使得即便在规定的范围内，也需进行合理的分配。加之，由于城市国企承担了大量的政府公益性项目，其自身盈利能力较弱，利润空间有限，难以承担薪酬水平提升所带来的额外人力资源成本，因此，工资水平的提升在短期内难以实现。
（二）差异化薪酬与绩效考核体系推行存在阻力
当前众多城市的国有企业依旧沿袭着之前政府行政事业单位的薪酬制度，整个公司的薪酬体系统一，并未实施分级或分类的管理；由于继续采用旧的行政事业单位薪酬体系，导致城市国企的管理层、中层干部以及二级单位的领导团队薪酬普遍偏低，未能合理地拉开薪酬差距；众多城市国企未能实现根据岗位价值来确定薪酬、岗位变动薪酬随之调整，最终导致了内部薪酬体系的混乱，损害了薪酬的内部公平性。
当前，众多城市的国有企业绩效考核多流于表面，主要采用360度评估打分方式，评价主体包括上级领导、同级同事和下属员工，但缺乏统一的标准和依据，评分多依赖主观印象，导致“大锅饭”现象普遍严重；再者，绩效考核结果与薪酬待遇关联性不强，未能有效应用于员工薪酬发放、职位变动、薪酬调整以及评优评先等方面，进而形成“不论多劳少劳、优劣不分”的局面。
总体来看，城市中的国有企业薪酬制度改革必须依据企业内部各层级、各类岗位的特点，构建起分门别类的薪酬管理体系；此外，还需对岗位价值进行科学评估，从而实现岗位与薪酬挂钩、岗位变动薪酬随之调整的薪酬管理体系。城市国企由于管理层面和员工构成的复杂性，其员工以及部分管理层对于岗位价值评估的结果常常抱有疑虑，他们更倾向于通过岗位层级来衡量岗位价值。因此，在城市国企薪酬体系改革中，如何准确评估内部岗位价值成为一个较为棘手的问题。
城市国企在推行绩效管理体系改革时面临的一个挑战是，其经理层和领导班子依然保留着传统行政事业单位的思维和观念。他们并不认同现代企业管理中上级对下级进行考核的做法，更倾向于采用360°全方位考核。这导致考核工作脱离了被考核员工的实际，绩效考核演变成了基于人情和关系的评价。更严重的是，一些城市国企的领导甚至将绩效考核简单等同于发放绩效工资，未能将其有效应用于薪酬调整、职位变动、优秀评选等多个领域，从而使得绩效管理的真正价值被忽视。
（三）中长期激励设计和实施受到较多政策限制
城市中的国有企业，作为地方国有资产的组成部分，承担着维护国有资产价值并实现其增长的使命，必须严格防范国有资产流失的风险。因此，地方国有资产管理部门在实施中长期激励机制时，对于承担相应的管理风险，其积极性并不高。此外，在推行中长期激励的过程中，如何确保既能有效激发公司高层管理人员和关键骨干的积极性，又能符合国有资产管理的相关法律法规，需要做到平衡和适度。
四、城市国企薪酬绩效改革的解决思路
为了解决城市国企在薪酬和绩效方面存在的难题，亟需构建一套适应市场化运作的薪酬分配机制。此机制旨在激发员工的工作热情，实现个人业绩与团队业绩的紧密融合，进而构建一个既能留住人才又能吸引人才的良性循环。因此，城市国企迫切需要建立一套科学且合理的薪酬管理体系和绩效激励机制，以加速薪酬和绩效管理体系的改革步伐，进而推动城市国企向高质量发展迈进。
（一）确定符合战略的薪酬策略和定薪模型
薪酬设计的最终目标是岗位薪酬，其设计的基础首先在于明确城市国有企业的战略发展路径和人力资源策略，其次则要求具备薪酬设计方面的自主决策权以及主观能动性。因此，薪酬设计的首要任务是明确城市国企的战略目标和人力资源战略，确立相应的薪酬政策；紧接着，需与上级部门就企业管理事宜进行沟通，确认城市国企的权责范围，明确权责之后，对公司的组织结构和部门配置进行科学调整，为薪酬绩效的改革奠定坚实基础。
薪酬体系改革主要在两个层面展开：一是外部公平，二是内部公平。在外部公平方面，市场化薪酬体系与国资监管机构对薪酬总额的管理产生了冲突。由于城市国有企业的整体薪酬水平及总额均由相应的国资监管机构负责，因此，建议这些企业在对外部薪酬进行深入调研的基础上，与国资监管机构进行沟通，阐述公司整体的薪酬水平及总额，并考虑公司的战略发展方向。内部公平性得以体现，首先在于明确各岗位职责，接着通过岗位价值评估和建立岗位职级体系。对于城市国有企业而言，它们将依据内部岗位价值以及外部市场薪酬水平调查、政府监管要求等因素，全面考虑，以岗位为基础来确定薪酬。
图1 城市国企定薪模型
图2 城市国企薪酬体系设计流程
（二）设置多元化的薪酬结构和薪酬元素
为了实施城市国有企业的薪酬分级分类制度，有效调控企业内部收入差异，我们必须构建一个既合理又科学的多元化薪酬体系。具体而言，应对企业负责人、高级管理人员、高级技术人员、特别引进的各类人才、中层管理人员以及普通员工，分别制定差异化的薪酬方案。对企业领导层实施年薪制度；对于高级人才及资深技术人员，根据具体情况单独商议薪酬，采用协议工资制度；而对于中层和普通员工，则实行基于岗位的工资制度；对于那些采用职业经理人制度的，还需引入职业经理人的任期及考核机制。
薪酬构成涵盖基本薪资、职位薪资、绩效薪资以及福利津贴等。基本薪资代表员工的无风险、非评估性收入，职位薪资与所承担的职责紧密相连，而绩效薪资则与绩效考核成绩紧密相关。这些薪酬组成部分在工资总额中的比重，可根据业务形态和部门性质进行灵活调整，以此确保薪酬分配更加倾向于对组织作出重大贡献的员工以及身处艰苦、脏乱、危险和繁重工作环境的一线岗位人员。福利的配置必须依照国资委等上级监管部门的规范，同时根据具体情况进行福利项目的设定。城投公司中常见的福利项目包括：社会保险、住房公积金、企业年金、学历津贴、职称津贴、职业资格证书补贴、特殊岗位补贴、高温津贴、取暖津贴、住房津贴、额外的商业医疗保险、节日福利、精神文明建设奖励以及带薪休假等。
通常情况下，城市国有企业的基本薪资、岗位薪资、绩效薪资以及福利补贴（不包括工会发放的福利）都包含在企业薪酬总额内，但中长期激励则不包含。在薪酬体系的设计过程中，可以通过调整福利补贴和中长期激励的设置，使员工的薪酬水平更接近市场薪酬标准，从而提升企业的薪酬竞争力。
表2 城市国企薪酬结构和薪酬元素基本模型
（三）制定分层分类的量化绩效考核指标
只有将薪酬与员工的工作表现紧密相连，才能有效激发他们的工作热情，达成激励效果。具体而言，这种挂钩机制可以通过设定绩效工资、实施任期激励、提供中长期激励措施以及执行评优和奖惩制度来具体体现。
城市中的国有企业，因岗位层级多样和性质各异，故而各岗位层级不能采用统一的绩效考核标准，必须构建一套针对不同层级和岗位的分级分类的量化考核体系。通常情况下，我们会将年度或月度的工作计划按照职级和时间两个维度进行任务的细致划分，接着对工作任务进行数量和质量的双重分析，以此确立考核的标准。在考核周期内，我们会依据绩效考核的实际运用效果，对考核指标进行及时的调整和改进，从而构建起一个积极的激励机制循环。
为适应城市国有企业不同层级和岗位特性，构建了相应的绩效考核指标体系，并对这些指标的定义、计算方式以及评估手段进行了详尽的阐述，以确保在执行绩效考核时能够有明确的标准作为参考。依据不同层级、岗位特性以及年度或月度工作计划的不同考核重点，分别制定了差异化的指标和权重。具体到城市国企不同层级和岗位的绩效考核指标模型，如下所示：
表3 绩效考核指标模型
（四）实施全员绩效考核并优化改革方案
在构建并执行了针对城市国有企业的分级分类量化绩效评估体系之后，必须对评估成果进行充分利用。这些评估成果在城市国企的管理中主要被用于以下数个领域：
1、组织绩效考核结果应用于绩效薪酬总额控制
该组织的绩效考核成果将被全面纳入其绩效薪酬总额的计算中，通常情况下，该组织的绩效薪酬总额是通过将组织设定的绩效薪酬基准与该组织的绩效考核成绩相乘得出。
同时，通过组织绩效评估的成果，可以将其用于本组织的优秀评选和优先推荐等环节；对于那些在组织绩效考核中表现突出的，我们可以在评选优秀和优先推荐时给予一定的倾斜。
2、个人绩效考核结果应用于绩效薪酬发放
员工的个人绩效评估成绩将对其绩效工资的实际支付产生作用，其最终获得的绩效工资数额等于绩效工资基准乘以个人绩效评估成绩。
3、个人绩效考核结果应用于薪酬调整
在构建宽带薪酬体系的过程中，必须全面考量员工的薪酬变动余地。针对那些表现出色或表现不佳的个体员工，可以设立特定的准则，以调整其薪酬等级，确保绩效表现与薪酬水平紧密相连。
4、个人绩效考核结果应用于职务升降、评优评先
在开展干部选拔、岗位晋升、评选优秀员工等活动时，公司必须全面评估该员工的历史工作表现，并优先考虑那些在绩效考核中表现突出的员工进行提拔或推荐。
目前观察，城市中的国有企业人员关系较为复杂。鉴于维护稳定等因素的考量，在构建新的薪酬绩效管理体系之后，有必要对城市国企全体员工进行薪酬及绩效考核制度、理论、方法的培训与普及。通过这一培训，旨在让不同层级的员工充分认识到薪酬绩效考核体系改革的深层含义和目标，并深入理解公司薪酬绩效考核的基本流程与技巧。其次，我们提议挑选一至两个单位开展试点工作，以季度为单位进行试运行。在此期间，持续搜集并整理各级员工的意见和建议，对试运行中遇到的具体问题实施有针对性的处理。待新薪酬及绩效考核体系经过充分测试并运行稳定后，便可在全范围内推广实施。同时，将考核结果与员工的薪酬及各项奖惩措施紧密相连，确保奖惩兑现。
薪酬及绩效考核制度的变革关乎全体员工的切身利益，故此，国资监管部门及公司高层领导必须下定决心予以实施。若无国资监管部门及公司高层领导的坚定支持，薪酬和绩效体系改革的顺利进行将难以保障。
（五）研究激励政策推行中长期激励
在实际运营中，鉴于薪酬总额受到限制，那些对公司业绩产生关键影响的高级管理人员及核心骨干，其薪酬水平难以与市场行情相吻合，这导致了城市国有企业中高级管理人员和核心骨干的大量流失。针对这一问题，我们可以在国家颁布的相关中长期激励政策框架内，对本公司员工实施中长期激励措施。实施中长期激励机制的优势在于，此类激励不纳入薪酬总额统计，因此即便薪酬总额保持稳定，也能促使高级管理人员及核心骨干人员的收入得到提升，并确保其薪酬与市场薪酬标准保持一致。
企业实施的中长期激励机制，是将管理层与公司未来（通常为三到五年）的发展紧密绑定，针对管理层在较长时间范围内的经营成果和贡献提供相应的奖励措施。在此过程中，管理层持股成为了一种行之有效的探索手段。中长期激励手段丰富多变，涵盖了股票期权、增值权股票、受限股票、股权出让、股权奖励、股权认购权、超利润分成、职位分红激励、项目分红激励以及项目参与投资等多种形式。这些激励工具大致可以划分为权益结算、现金结算和投资三大类型。
图3 中长期激励工具分类
对于大多数城市的国有企业而言，鉴于这些企业尚未上市，其资产价值与股权（或股票）的评估难以进行，因此，在实施股权激励方面遭遇了不少难题，这导致股权激励的实施频率相对较低。
城市国有企业主要依靠政府下达的投资指令，然而根据当前的发展动向，这些企业正逐渐偏向于参与市场化的项目投资。针对此类市场化投资，可以实施项目跟投策略以激发长期动力，然而要实现这一模式，城市国企必须实行项目管理，并在财务上实施项目核算。
在城市里的国有企业里，一种较为常见的长期和中期激励手段是超额利润的分配机制。该机制依据企业过去三年的平均盈利水平、行业内标杆企业的平均盈利水平以及企业设定的盈利目标，来确定长期和中期激励的盈利目标。对于超过这一目标盈利水平的部分，会按照既定比例分配给公司的高级管理人员和关键骨干员工，从而实现企业额外盈利与员工利益的共享。
城市国企在薪酬绩效体系改革方面面临着艰巨的任务，这一改革过程不宜过于急进，而应采取逐步推进的策略。通过分阶段、小步快跑的方式，可以逐步过渡到以现代企业管理模式为基础的薪酬绩效和长期激励机制，这样不仅能够有效利用时间积累经验，还能为城市国企的快速成长奠定坚实的基石。
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