青弋江是安徽省南部的一条河流，它的源头在黄山北麓，在芜湖市区汇入长江。2013 年 3 月，旨在防洪减灾的青弋江分洪道工程开始建设，到 2019 年 12 月完工，2022 年 9 月通过竣工验收。该工程处在芜湖市境内，途径湾沚区、南陵县、弋江区、镜湖区等区县，投资超过 28 亿，是新中国成立后安徽省最大的单体水利工程。
建成后的青弋江分洪道工程已经展现出了巨大的防洪效益。然而，在芜湖市湾沚区，围绕这个工程的建设，却爆出了一件当地干部在征地过程中违规为未被征地或者征地面积未达到参保标准的农民办理失地保险的事情。这件事情涉及的人数众多，仅仅是征地所涉及的其中一个行政村，违规办理保险的人数就达到了上百户，超过 200 人。
失地保险也就是失地农民养老保险。国家设立这种保险制度，是为了保障那些因政府统一征收农村集体土地而失去全部或部分土地的农民的权益。它是改善民生的一个重要举动，对维护社会稳定以及促进城乡协调发展都有着重要的意义。违规办理失地保险，这会破坏社会公平。同时，还会扰乱保险制度的正常运行秩序，导致真正符合条件的失地农民可能无法及时获得应有的保障和福利。而情节严重的话，就会违犯法律。
芜湖市湾沚区这起大规模违规办理失地保险的事件是如何发生的呢？又该由谁来负责呢？在 2025 年 2 月中旬，《中国新闻周刊》记者前往芜湖进行了调查采访。
青弋江分洪道工程大堤。摄影/本刊记者 刘向南
征地与办保
湾沚区曾被称为芜湖县。2020 年 9 月，芜湖县撤县设区，自此有了现在的名称。青弋江分洪道工程在原芜湖县的范围内，涉及红杨镇和陶辛镇的拆迁与征地。陶辛镇的拆迁和征地工作，主要与胡湾、芦中、友谊、双桥、四门等几个行政村相关。在这些村中，胡湾、芦中、友谊三个村的征地面积较大。胡湾村是大村，它辖有 23 个自然村；芦中村是大村，它辖有 20 个自然村；友谊村是大村，它辖有 18 个自然村。
胡湾村村民回忆，2012 年年底启动了青弋江分洪道工程在该村的拆迁和征地工作。当时村、镇干部告知村民，征地的补偿标准为每亩被征耕地补偿 1 万元以及 500 元青苗费。并且会给被征地农民办理失地保险。办理失地保险的农民需满足两个条件，其一，要失去所承包的土地，且该土地必须是耕地；其二，失去的耕地要达到一定面积。
一位村干部回忆：当时是按照各个村小组 1995 年承包的总田亩数来进行计算的。先将总田亩数除以承包的村民数，从而得出一个平均数。这个平均数就是该村民组办理失地保险的田亩标准。并且每个村小组的田亩标准都不一样，像他所在的村民组，其中几个村小组分别是以 0.63 亩、0.71 亩、0.72 亩、0.78 亩为基数办理的。
参保人口的数量是通过被征耕地面积除以田亩标准来进行计算的。只要被征耕地面积每满一人的标准，就为参保一人。
该村干部回忆，当年公布那 10500 元的补偿标准后，很快就招来被征地村民的抵制。一个直接原因是，许多人家人口少但土地多。假如一个家庭只有两个人需要参保，而他家被征了 5 亩地，按照参保标准，扣除参保的亩数后，他家还多出几亩地。对于这多出来的几亩地的补偿，也是每亩只给 10500 元。”这些农户认为补偿不公，吃了亏，坚决不同意。
征地遭到了抵制。胡湾村村民回忆称，村民抵制征地存在另外两个方面的原因。其一，村民听闻一江之隔的兰陵县在为青弋江防洪道工程建设征地时，补偿标准为每亩 29700 元，并且被征地农民能够自愿选择是否购买失地保险，而不像芜湖县这边要求强制购买；其二，有村民查到安徽省政府规定的征地补偿标准，远远高于 10500 元/亩。
在这种情形之下，征地工作无法继续推进，于是工程被停了，并且停了相当长的一段时间。
在这个时期，出现了违规为未被征地或者征地面积未达到参保标准的村民办理失地保险的情况。这种办理失地保险的行为后来被当地一些干部称作“调剂互换”。
胡湾村的一位村干部向《中国新闻周刊》透露，在征地过程中，有些村民家中人口少但土地多，他们觉得补偿不够。与此同时，还有一些村民想要办理某种保障，但却达不到办理该保障的条件。在这种情形下，有人提出可以利用“调剂互换”的办法，让失地较少甚至没有失地的村民能够获得一定的被征土地，以此达到办理保障的条件。
这种办保是以土地调剂为名义的。具体方式如下：其一，村干部会为那些不满足参保标准的村民，从其他被征耕地较多的村民处，以 1.8 万元/亩的价格购买征地面积；其二，村民可以私下进行购买，之后制作虚假的征地协议来申报失地保险。
很多村民通过这种方式参与参保。这些村民的“出资”使得被征地村民的补偿从原来的 10500 元/亩提升到了 18000 元/亩，进而达到 28500 元/亩。在此情况下，征地工作得以继续推进。
胡湾村村民陈海（化名）回忆，他家的地在青弋江分洪道工程中被征了 0.1 亩。他所在村小组的征地标准是需要征 0.72 亩才能办理失地保险。他家原本没有资格办理失地保险。他通过与同村一户人家私下进行土地调剂，从而办理了失地保险。后来，他还找到了村干部，交了 13000 元，为自己的老伴也办理了失地保险。他拿到的征地协议表明征了 0.72 亩土地。他不清楚村干部在给其老伴办保时是从何处搞到了 0.72 亩的征地面积。
在青弋江分洪道的征地过程中，胡湾村的村民刘林松（化名）并未被征到土地。然而，他却为自己和妻子都办理了失地保险。刘林松回忆道，当时在村里进行宣传时，提到可以通过购入其他被征地户的土地的方式来办理失地保险。于是，他便找到了村干部办理保险事宜。他得知所在村小组办理一个名额的失地保险需 10500 元，于是他给了村干部 21000 元。之后在村部，他和妻子的名字被录入申报失地保险的电脑。
《中国新闻周刊》获取的一份材料表明，在青弋江分洪道征地过程中，胡湾行政村存在违规办理失地保险的情况，未被征地或征地面积未达参保标准的村民有超过 120 户，人数超过 200 人。
五名村干部获刑
青弋江分洪道工程的征地及办保工作过去十多年了，然而风波一直持续到现在。《中国新闻周刊》从胡湾村被征地的村民那里得知，在 2023 年 6 月，湾沚区纪检监察部门前往胡湾村对违规办保一事进行了调查，“调查了整整一年”。
在此期间，胡湾村有五位村干部先后被调查：2023 年 10 月 25 日，曾担任村党总支书记的张玉金被湾沚区监察委采取留置措施；同年 11 月 8 日，党支部委员陈松林被留置；2024 年 3 月 12 日，接任张玉金担任村党总支书记的胡功松被留置；此外，村委会委员何春林以及会计万钢也将被调查。
陶辛镇在推动青弋江分洪道工程征地拆迁工作时，组织了县镇村三级人员成立工作组。胡湾村两委干部分成两组，一组由当时的党总支书记张玉金带队，党支部委员陈松林等为组员，他们先后参与了胡湾村下辖自然村陈村、张湾、新庄等片的征地拆迁工作；另一组由当时的村委会主任胡功松（2014 年 7 月接任村党总支书记）带队，村委会委员何春林等为组员，他们先后参与了胡湾村下辖自然村王村、刘村、上湾、老庄等地的征地拆迁工作，万钢要也在这组中。
在起诉和审判阶段，前面提到的五名村干部被划分成三个案件来进行处置。张玉金与陈松林属于同案，胡功松与何春林属于同案，而万钢则单独构成一个案件。从对这五个人的案件进行整体观察来看，也能够察觉到当年违规办理保险的情形。
张玉金在一案中被指控犯有滥用职权罪和虚开发票罪。陈松林在该案件中被指控犯有滥用职权罪。张、陈二人所涉及的滥用职权罪是关于违规办保这一事件的。
公诉机关称：在 2012 年到 2015 年期间，原本的芜湖县政府鉴于青弋江分洪道建设的需求，决定在陶辛镇的胡湾村、芦中村、友谊村等村进行征地拆迁工作，并且由陶辛镇政府具体去组织实施。与此同时，还为被征地的农民办理失地保险，按照规定，被征的耕地面积每达到村集体经济组织人均耕地面积一人，就可以为一人办理参保手续。
在征地以及失地保险办理期间，张玉金和陈松林清楚土地不能进行买卖。他们以土地调剂作为名义，为那些不符合参保标准的村民，从其他被征耕地数量较多的村民处，以 1.8 万元/亩的价格购买征地面积。还有的情况是，村民私下完成购买后，由陈松林统一制作虚假的征地协议。这些虚假的征地协议经过张玉金审核后，按照其内容发放征地补偿费。并且，他们以此来申报失地保险。在此期间，陈松林通过修改被征收土地的性质，并且虚增被征收土地的面积等方式，为那些不符合失地保险办理条件的村民申报了保险。
截至 2023 年 10 月，陈松林以那种方式违规给未被征地或征地面积未达参保标准的村民办理失地保险，一共有 108 户 164 人。属地政府把这些人纳入社保基本统筹，还代缴了 400 万余元的保费。社保基金和镇财政累计发放了 1483.42 万余元的养老保险金。张玉金在 2013 年 12 月离开了胡湾村。在他离任之前，办理了失地保险的有 66 户 111 人。属地政府将这些人纳入社保基本统筹，并代缴了 190.24 万余元的保费。到 2023 年 10 月，累计发放的养老保险金为 1065.98 万余元。
此外，检察机关查明，张玉金借助陈松林为他的三名亲属办理了失地保险。陈松林清楚这三人并未被征地，不满足办保的条件，却依然制作了虚假的征地协议书以及被征地农民参保申报表，以此帮助申办失地保险。
2024 年 8 月，湾沚区法院作出了判决。张玉金被判定犯有滥用职权罪和虚开发票罪，被判处四年三个月的刑期。陈松林则犯有滥用职权罪，被判处三年三个月的刑期。张玉金和陈松林都自愿认罪认罚，并且在判决之后没有提出上诉。
胡功松和何春林被指控犯有滥用职权罪。公诉机关称，在青弋江分洪道工程建设过程中，到案发之时，胡功松与何春林所在小组违规为那些未被征地或者征地面积未达到参保标准的村民办理了失地保险，涉及 84 户 119 人。镇政府将这些村民纳入社保基本统筹并代缴了保费 324.7 万余元，社保基金和镇财政累计发放了养老保险金 1080.56 万余元。
2025 年 1 月，湾沚区法院作出判决。胡功松和何春林被认定犯滥用职权罪。胡功松被判处有期徒刑三年六个月。何春林被判处有期徒刑三年，且缓刑四年。
判决后，胡功松不服判决上诉至芜湖中院，何春林没有上诉。
《中国新闻周刊》获悉，关于万钢要一案，他被指控存在职务侵占以及滥用职权这两项罪名。其后，他被判定犯有职务侵占罪，被判处一年半的刑期。并且，万钢没有提出上诉。
谁来担责？
在青弋江分洪道工程征地所涉及的芜湖市湾沚区陶辛镇的几个村庄中，《中国新闻周刊》了解到，存在以“调剂互换”征地面积的方式违规办理保地的现象，且这种现象不只是在胡湾行政村。友谊村的一位村民向《中国新闻周刊》表示，该村下辖的几个自然村也涉及违规办理保地，他说：“要是你家没有被征地，且同属于一个大队，那我也可以把保地卖给你。”芦中村有一位村民表示，在他们村，能够在一个自然村的范围内进行“调剂互换”，并且范围不允许超出自然村。
《中国新闻周刊》获得的一份纪要记载，在 2014 年 4 月 4 日晚于陶辛镇政府三楼会议室召开的党政联席会上，讨论青弋江分洪道工程各村土地调剂问题时，陶辛镇的一位副书记讲道：“芦中有 20 到 30 个人，友谊有 80 个人，天井有 20 个人，胡湾有 30 个人，这些人需要调剂出去。”
在这几个征地村中，到现在为止，仅有胡湾村的那五名村干部因违规办保而被调查。胡湾村的一位村民向《中国新闻周刊》透露，自征地开始一直到将近两年的时间里，都有胡湾村的村民向各级有关部门反映征地补偿以及违规办保等情况。
一份司法文件表明，胡湾村原党总支书记张玉金等村干部被查的起因在于，湾沚监察委在查办省委巡视组交办的有关陶辛镇胡湾村的问题线索过程中，察觉到胡湾村存在大量不符合国家法律法规的失地保险，这给政府带来了重大财产损失。
《中国新闻周刊》获悉，在审判期间，被调查的胡湾村的那几位村干部都进行过自我辩解。张玉金称，在青弋江分洪道征地及失地保障工作方面，因工期紧迫，任务繁重且工作推动存在较大难度。陶辛镇政府特地在胡湾村设立了指挥部，镇党委书记、副书记以及镇长等人在村部后面所租的房子里进行指挥工作。同时，还下派了镇武装部部长担任胡湾村第一书记，由其分管青弋江分洪道的所有工作。此外，镇社保所所长及相关人员也亲自前往村里，以便民的方式为村民办理相关事务。张玉金称，当时村里执行土地置换政策是依据镇里的要求来进行的。他还表示，如果说当时的失地保障政策存在错误，那么他作为村书记需要承担连带的责任。
胡功松称，工作组是由县、镇、村三级干部所构成的。他本人并未带队，同时也不是决策者以及审批者。
在对张玉金、胡功松等人进行审判时，在青弋江分洪道工程征地办保期间于陶辛镇任职的多位镇干部是以证人身份进行作证的。在张玉金、陈松林这一案件中，当时担任陶辛镇社保所所长的王德华作证说，对于村民参保的办理事宜，社保所仅仅进行申报材料形式方面的审核，不会进行实质内容的调查审核，并且镇上也没有要求他们对申报材料内容进行实质上的审核调查。
原芜湖县人力资源社会保障局农保中心主任沈锋林表示，县人力资源社会保障局征缴中心在收到各镇上报的汇总资料后，要负责对所提交资料进行形式审核，看其是否齐全。若材料齐全，就可以进行录入；若材料不齐，就会退回要求补齐。而对于材料的真实性，征缴中心无法进行辨别，这由各村镇负责提交的材料的真实性来负责。
胡湾村的一位村民向《中国新闻周刊》讲述，在当年征地办保那段时间，他和其他几位村民一同找到陶辛镇的一位干部。他们对这位干部说，应当重视这件事，那些与青弋江分洪道无关的人，怎么能花费一万多块钱去办理保呢？这明显是有人在相互勾结、骗取国家社保资金。而那位干部则表示不要他们管。
