央企领导层的经营成果评估及薪酬体系变革构成国企改革的核心内容，也是推进收入分配改革的关键环节，同时也是在所有权与经营权分离的框架下构建现代企业制度的关键所在。在国企改革的不同时期，党和政府实施了多样化的考核与管理制度，这对企业的成长与发展产生了显著影响。目前，随着市场化经营机制的进一步完善和国企改革的不断深化，央企负责人的经营业绩考核及薪酬管理领域涌现出诸多新矛盾和新问题。在此背景下，审计部门亟需加强研究型审计，深入剖析制度改革过程中所遭遇的困难和挑战。通过审计手段，预防制度漏洞可能引发的各类风险，提出切实有效的整改措施，确保政策措施得到有效执行，推动制度持续优化，构建一个合理有序的收入分配体系。
央企负责人经营业绩考核和薪酬管理制度改革的趋势和特点
国资国企改革持续推进，其中国企负责人的经营业绩评估及薪酬体系亦经历了多轮的调整与变革。这一制度改革显现出以下几方面的发展态势与显著特征。
（一）业绩与薪酬紧密结合
2019年，国务院国资委颁布了《中央企业负责人经营业绩考核办法》，明确了央企负责人经营业绩考核应遵循“业绩考核与激励约束紧密融合”的基本原则。该办法强调，需构建与企业负责人选拔方式相契合、与企业职能属性相协调、与经营成果相挂钩的差异化激励约束体系。该体系下的薪酬结构包括基本年薪、绩效年薪以及任期激励收入三个组成部分。绩效年薪及任期激励收入均与企业的经营表现密切相关。绩效年薪以基本年薪为基础，依据年度的经营业绩评估结果来划分等级，并进一步结合调整系数来决定；而任期激励收入则是根据任期内的经营业绩评估结果来确定，其数额控制在企业负责人任期内年薪总额的30%以内。薪酬体系与业绩紧密相连的改革趋势，凸显了现行考核机制对国有企业保值增值的核心需求。国资监管机构将年度净利润、经济增加值等关键经营指标的目标设定与考核评分、评级结果相融合，并将净利润等经济效益指标的目标与工资总额预算紧密联系，依据目标值的高低及其变动幅度来决定不同的工资总额标准。《国企改革三年行动方案（2020-2022年）》对激励机制改革进行了明确，针对商业一类企业，依据战略规划、业绩考核标准以及历史经营记录等，确立了利润目标。同时，合理地提取超出目标的利润，并将其分配给激励对象。
（二）短期目标与长远发展有机统一
2018年9月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布的《中央企业领导人员管理规定》中明确指出，需对薪酬分配及激励机制进行优化，实现短期与任期激励的有效融合，以此增强领导层的创新与创业积极性。同时，完善市场化薪酬分配体系，积极研究和实践多样化的中长期激励手段。《中央企业负责人经营业绩考核办法》明确指出，企业负责人的经营业绩考核应遵循“短期目标与长远发展并重”的原则。这一原则要求我们既要关注企业当前的经营状况，又要展望未来的发展方向，充分发挥企业战略的引领作用。同时，构建一个将年度考核与任期考核紧密融合的考核体系。《国企改革三年行动方案（2020-2022年）》将党的十九大提出的国资国企改革要求细化，方案明确了超额利润分享机制的改革方向，即依照既定比例提取超额利润，并将其分配给激励对象，形成一种旨在激励的中长期机制。此外，央企管理层持续推进股权激励改革，以股票期权、虚拟股票等为主要形式的股权薪酬制度得到了显著的发展。
（三）分类考核指标差异化突出
根据《国有企业功能界定与分类指导意见》及《中央企业功能分类考核完善实施方案》，对企业实施功能定位，并执行分类考核制度。《中央企业负责人经营业绩考核办法》规定，需依据各企业的具体状况，结合其职能和类型，针对不同企业强调不同的考核要点，科学设定经营业绩的考核指标及其比重，确立具有差异性的考核准则，并执行分门别类的考核措施。对于那些从事充分竞争行业和领域的商业企业，以及那些在关系国家安全、国民经济命脉的关键行业和领域内，主要承担重大专项任务的商业企业，公益类企业，国有资本投资和运营公司，以及那些对科技进步要求较高、结构调整任务繁重、国际化经营要求较高、资产负债水平较高、节能环保为重点或关注对象的企业，以及那些具备国际或行业对标条件的企业，应分别制定不同的评价指标，以此引导它们沿着各自的战略发展方向前进。此外，考核办法规定需设立特殊事项清单管理机制，将企业在保障国家利益、提供公共服务等关键领域承担的任务纳入清单，实施有针对性的专项管理。同时，对于可能对当期经营业绩产生显著影响的特殊事项，在考核过程中应采取相应的措施予以妥善处理。
（四）着眼综合、业绩、党建三个维度全面考评
《中央企业领导人员管理规定》的推行，显著提升了央企领导人员的综合评估力度，该评估涵盖综合能力、工作业绩和党建工作三个维度，全面审视企业负责人的履职表现、个人素质与能力的提升，以及团结协作和廉洁自律等职业素养，从而丰富了考核评价的框架。着力加强改革推进、党建深化、发展促进的方向引领，聚焦于国家经济社会整体布局，促使中央企业领导者坚守忠诚、保持清廉、勇于担当，进而推动国有企业改革与党建工作深度融合，实现同步发展。
央企负责人经营业绩考核和薪酬管理制度改革存在的问题
（一）央企内部考核与薪酬治理机构的作用亟待加强
央企负责人经营业绩考核与薪酬管理得以有效保障，依赖于健全的考核与薪酬治理机构。2017年4月，国务院办公厅颁布了《关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》，明确指出需强化董事会建设，确保董事会职权的切实履行；规范董事会的议事程序；并规定董事会必须设立提名委员会、薪酬与考核委员会、审计委员会等专门机构。目前，中央企业普遍设立了董事会，然而在若干关键领域，仍存在诸多待解的冲突。企业的市场参与者角色尚未稳固确立。例如，现代企业制度尚不健全，不少企业尚未建立起健全的法人治理体系，权责不明确、监管不足、缺乏有效制衡等问题依然在一定程度上存在。调研结果显示，部分企业尚未建立薪酬及考核委员会，或者即便建立了，该委员会也未充分发挥其作用；具体薪酬的确定并未经过薪酬及考核委员会的决策以及股东大会的审批等正规流程。因此，在中央企业中设立并确保考核与薪酬治理机构切实有效运作，执行董事会职责，以及优化董事会决策执行机制，已成为当前改革的关键任务。
（二）分类考核政策的贯彻落实需要加强
针对性和差异化的激励约束手段更能显著提升实际效果。目前，在深化国有资本和国有企业改革的过程中，迫切需要强化并优化中央企业的分类评估体系，以增强评估体系的科学性和实用价值。在制定企业业绩评估的相关文件中，相关部门针对不同类型的中央企业设定了差异化的业绩目标。然而，部分评估体系尚未能根据分类考核的要求，对国有资产的保值增值及企业承担的社会责任进行恰当的评估。此外，这些体系在某些方面，如与企业的功能定位、经营属性和业务特色等，存在不匹配现象，因此有必要强化考核管理制度的实效性和针对性。若在制度层面上对中央企业进行更细致的分类，并对行业进行深化划分，同时合理设定考核标准，从而彰显出激励与约束机制的多样性。
（三）薪酬结构和长效激励机制需进一步完善
央企负责人的薪酬体系是衡量其经营成果和薪酬管理的重要环节，它具备着激励和约束的双重导向作用。按照现行规定，央企负责人的薪酬体系由基本年薪、绩效年薪以及任期激励收入三个部分构成。然而，在薪酬体系中，期权持股等中长期激励措施并未得到普遍应用，这导致企业往往倾向于追求短期利益，而忽视了长期可持续发展的经营策略。证监会和国资委共同发布了上市公司长期激励的管理措施，同时相关部门也颁布了一系列规范文件，这使得国内企业在中长期激励方面的监管体系及市场环境得到了显著优化。因此，那些已经对外宣布中长期激励计划的国有控股上市公司数量也在持续增长。随着国企混合所有制改革的不断推进，中长期激励政策体系正逐步走向规范，资本市场也在持续优化。众多企业开始重视对高层管理人员实施中长期激励，并开始探讨将绩效作为激励的附加条件。然而，这种中长期激励模式在央企的核心领导层和经营管理层，还需更多的实践探索和广泛推广。
（四）责权利统一需强化
中央企业的主要领导通常是通过行政委派的方式获得任命，他们同时拥有行政和企业的双重角色。他们是否能够胜任其职位，会受到众多复杂因素的制约，并伴随不确定性和不稳定性。其业绩会受到政策导向、市场环境、企业规模以及资源条件等多种因素的共同作用。作为央企国有资产的所有者和经营者，二者之间形成了一种委托代理的关系，由于信息的不对称和利益的不一致，有时也会引发一些消极的问题。负责人所担任的职务与其应尽的职责以及薪酬待遇之间仍有不协调之处，部分管理措施可能导致在执行职务时出现反向选择以及滋生腐败的风险。对于央企负责人而言，经营业绩的评估和薪酬管理制度的改革，其核心在于明确市场和行政的界限，并确保责任、权利和利益的相统一。
（五）政策协调性亟待加强
确保相关部门职责明确，完善相关法律和政策体系，确保其有效衔接，这是推进制度改革的重要保障。然而，在现行的经营业绩评估及薪酬管理体系中，部分部门职责界定尚不清晰，且制度间的统一协调性有待加强。当前央企领导人的经营业绩评估及薪酬体系相关规定的制定与执行，牵涉到组织部、国资委、人社部、财政部等多个政府部门，有必要对各部门职责进行细化，以减少职责交叉和重复；同时，需构建一个相互协作、共同推进的协调体系，以避免出现职责缺失或错位的情况；此外，还需制定一套科学且全面的考核管理制度，以此提升考核管理的效率，并消除企业家在发展过程中可能遇到的瓶颈。
审计推进央企负责人经营业绩考核和薪酬管理制度改革的着力点
（一）防范诱发腐败和国有资产流失风险
以推动国有企业混合所有制改革为核心，旨在降低行政干预力度，有效预防腐败行为及国有资产流失的风险。在2020年5月，中共中央和国务院联合发布了《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》这一文件，其中着重提出了完善经理层任期制度及契约化管理的必要性，并强调了增强市场激励机制和促进要素自由流动，以提升资源分配的效率。目前，央企正积极推动的混合所有制改革旨在实现企业股权结构的内在多元化，通过不同股权主体的优势互补与相互监督，塑造出新的经济组织形式。这一改革有助于在一定程度上弥补国企股权所有者缺失的不足，规范委托人与代理人之间的权力分配与运作，构建起有效的制约机制，同时预防因过分追求个人利益最大化而引发的风险。国家审计需充分发挥其监督职能，推动国有企业实施混合所有制改革，以及政府简化行政手续。同时，应特别关注政府混合所有制改革政策的制定与执行、业绩考核及薪酬收入原则的实施情况、政府对企业的监管力度及其为企业提供的服务状况。在审计过程中，必须着重探讨中央企业领导人的经营成果评估及薪酬管理机制是否导向准确，同时检查是否存在与国有企业发展的本质需求及市场经济发展规律不相符的情形。
在监督和预防腐败的工作中，我们需关注是否存在对利润等关键指标的恶意篡改，以追求短期收益；需检查是否有在国家标准之外，接受地方政府或相关部门发放的奖金和实物奖励的情况；还需审查负责人在福利待遇方面是否存在违规行为，比如企业年金、补充医疗保险是否超出了国家统一规定的上限；同时，要查看住房公积金的缴存比例是否超过了最高限制，缴存基数是否超过了规定标准；最后，还需确认这些福利待遇是否已经纳入到薪酬体系的统筹管理之中。同时，通过深入剖析及发现制度与管理的不足，揭露违规违法行为的根本原因，防止职责与收益脱节，从而更有效地从源头遏制腐败现象，降低国有资产流失的风险。
（二）推动央企建立有效的考核与薪酬治理机构
以完善法人治理结构和现代企业制度为目标，推动中央企业构建高效的考核与薪酬管理体系。《国务院关于发布改革国有资本授权经营体制方案的通知》明确指出，需提升企业的权力行使能力，并指导国有企业深化公司治理结构的改革，加强基础管理，优化集团的管理控制，以及完善公司治理结构。在审计过程中，应着重检查中央企业执行董事会职权的情况以及董事会决策运作机制，通过监控试点企业的董事会职权执行状况，评估董事会对央企负责人经营业绩考核及薪酬管理相关事宜是否尽责，揭露董事会评价与决策过程中存在的问题、年度及任期考核制度中的不足，从而推动薪酬与考核评价体系的完善，规范议事规则，并构建一个能够有效发挥作用的考核与薪酬治理机构。
（三）积极促进中央企业负责人在经营业绩考核及薪酬管理制度方面的精准性和多样性。
从明确国有企业职能定位、针对不同企业实施深化改革策略的角度出发，我们致力于推进分类考核政策的执行与实施，旨在增强负责人经营业绩考核及薪酬管理制度的针对性和多样性。目前，中央企业负责人的经营业绩考核制度将央企划分为三大类别，审计过程中必须对审计对象进行细致分析研究，并关注现有方法是否能够充分展现激励与约束的差异化特点。审视各类别及各行业企业所设定的经营业绩总体目标是否恰当，以及这些目标是如何根据哪些因素来确定的，同时评估年度考核的基准值是否合理并完善。针对充分竞争性质的企业，需考虑其业务运营特性、过往发展历程、当前所处的发展阶段、管理上的不足之处，以及所承担的产业角色，来设立具有针对性的、差异化的考核标准；同时，依据这些企业的特性和行业特色，有选择性地将经济增加值和国有资本保值增值率纳入年度及任期考核的指标体系之中。公益企业是否借助第三方评估体系对其社会价值的实现状况进行了有效评估；其社会效益的评估标准是否能够反映出产品的服务质量、成本管控、运营效率以及保障能力；这些评估结果在业绩评价中是如何体现的，以及是否制定了合理的处理措施。另外，还需关注行业薪酬差异是否出现了明显的不合理现象。
（四）促进央企形成科学合理的薪酬结构和长效激励机制
以促进资本市场稳健高效发展及完善市场化经营机制为目标，央企应构建科学合理的薪酬及分配体系，并探索多样化的中长期激励机制，以激发管理层活力。在审计过程中，需关注以下要点：首先，薪酬结构是否合理；其次，中长期激励机制在薪酬体系中的体现；特别是，采用市场化手段产生的职业经理人薪酬结构，其重点是否应放在期权持股等中长期激励措施上。二是要考察绩效标准是否真正起到了激励和约束的作用。这需要通过审视企业的盈利状况以及经济附加值等关键指标，并留意薪酬的变动情况。特别是对于那些实施超额利润分享机制的企业，需要关注其高级管理层的岗位分享比例是否超出了既定标准。三是需要评估考核对象的分配系数是否得当，以及薪酬水平与经营业绩之间的紧密联系是否能够得到有效实现。审计工作从政策制定与实施层面出发，深入探究实际操作中的各类情形，揭示企业内外部环境对其影响的具体状况，进而推动我国资本市场的完善以及相关法律法规的进一步健全。
（五）加强中央企业负责人在经营业绩评估与薪酬待遇管理方面的制度协调，推动考核流程的规范化和标准化建设进程。
强化完善与健全相关法律规章，力求深化央企领导层经营成果评估及薪酬管理体系的建设。审计部门需严格打击违规违纪及扰乱公平竞争秩序的行为，同时，应充分利用其独立性，审查政策法规的协调性、制度执行的一致性等问题，并关注制度中是否存在不连贯、矛盾之处。同时，有必要揭露央企领导层在经营管理业绩评估及薪酬体系改革中的相关法律法规及制度中存在的不足，并推动相关法律法规的制定、修订、废止和解释工作，以进一步推动法治建设的进程。
在推进央企负责人经营业绩考核与薪酬管理工作的规范化、标准化进程中，执行层面需特别关注以下三个方面：首先，需审查考核管理工作程序是否严格遵守既定制度；其次，需核实经营业绩责任书的签订是否合法合规，薪酬方案是否已由薪酬审核部门核定；最后，还需确保审核部门能够及时将考核与奖惩结果反馈至企业，并对负责人意见进行深入研究和充分采纳。关于一些特定或关键情形的处理方式，例如，对于未满考核期限便离职的企业负责人，其考核评定等级应如何确定，是否需进行可追溯性审查，以及追溯的具体程序和方法是否符合法律法规。此外，还需关注新修订的制度内容是否得到了及时有效的执行和落实。关于特殊事项清单的管理机制，需考察是否将诸如保障国家利益、提供公共产品、推动关键的前瞻性和战略型产业发展、执行“走出去”的宏大战略项目等内容纳入清单，并确保这些措施得到有效执行；同时，需关注那些可能对经营业绩产生重大影响的事件是否得到了妥善处理，若发生重大失误或导致重大损失，是否根据职责和担当情况进行了相应的薪酬追索和扣除。
国企改革逐步深入，市场经济体制日渐成熟，央企负责人在经营业绩考核与薪酬管理方面的制度改革持续向前发展。在此背景下，国家审计机构需从宏观层面出发，充分利用其政策性、系统性、独立性等优势，对现有考核管理制度的科学性、适应性、协调性和规范性进行深入分析及评估。同时，揭示制度制定与执行过程中存在的各类问题，提出具体可行的改进建议，并监督实施整改，以推动央企负责人考核管理制度的深化改革。（作者孙颖单位系审计署审计科研所）
来源：《审计观察》杂志2022年第1期
