引言
历经圆满完成收官的国企改革三年行动, 于新起点处, 新一轮旨在朝着提升核心竞争力这一根本目的推展的深化国企改革的提效行动已然蓄势待发。如此一来, 城市国企改革究竟应从何处再度启程? 经观察可知, 城市国企职能模块方面的改革逻辑以及框架体系已然全面达成, 然而, 受限于历史遗留问题、上位政策的支持力道、企业运行所具备的不同特征与属性等状况, 于实践进程里, 一部分模块的改革依旧难以切切实实地达成激发企业活力这一目标。特别是在组织管理方面, 还有分层分类授权建设方面, 以及内控体系建设方面, 包括薪酬绩效管理等方面。鉴于此, 我们是以问题作为导向的, 特地推出了本期视界。
当下, 薪酬绩效改革已然历经两轮, 与此同时, 薪酬以及绩效乃是关乎三项制度改革成败状况的关键要点, 其重要程度不言而喻。
从央企高管起始的第一轮国企薪酬绩效改革, 并未朝基层职工的层面去深入, 着重突出了“业绩升那么薪酬升, 业绩降那么薪酬降”这样的联动机制。它所产出的直接结果是, 央企负责人薪酬出现下降, 高层人员纷纷选择离职, 大量高层骨干人才发生损失钱财而离去的情况。
第二轮国企薪酬绩效改革所涉及的受众范围更为广泛, 从2017年的《关于开展市场化选聘和管理国有企业经营管理者试点工作的意见》开始, 接着到2018年出台的《中央企业工资总额管理办法》。一方面, 针对国企一把手开创了市场化选拔的情形, 开展了薪酬改革与职业经理人制度相结合的初步探寻；另一方面, 把薪酬改革进一步拓宽范围, 推广至全体员工, 并且实施了差异化增长限制, 像竞争性行业的薪酬空间调整之类。
此轮薪酬绩效改革全面呈现出爆发态势, 城市国企成为重点被改革的对象。那么城市国企开展薪酬绩效管理改革会遭遇什么样的问题? 又应当通过怎样的方式来实现落位? 本文针对上述这些问题进行了分析, 并且提出了相应的解决思路。
一、城市国企薪酬绩效政策梳理
国家层面出台了一系列相关政策, 为的是建立健全工资决定机制和正常增长机制, 该机制要与劳动力市场基本适应, 还要与企业经济效益和劳动生产率挂钩, 同时要切实履行国有资产出资人职责, 建立员工激励与约束机制, 促进企业改革、发展以及国有资产保值增值。省级层面出台了一系列相关政策。地方市级/区级/县级国有资产监督管理单位也出台了一系列相关政策。城市国企需要紧跟这些政策, 依照相关管理规定以及自身企业特点, 都在探索城市国企薪酬绩效改革实践之路, 以促进城市国企高质量发展。
表1 国有企业改革薪酬绩效政策汇编
二、城市国企薪酬绩效管理存在的问题
（一）管控模式模糊不清
通常是城国企管控体系构架, 在一般状况下, 由地方国资监管机构以出资人身份对城市国企予以管控, 接着城市国企再对其下属二级公司实施管控。然而当下众多城市国企现存的管控体系有着一些问题:
1、出资人机构薪酬绩效管控过深过细，干预城市国企的运营
2019年11月, 国资委下发了《关于以管资本为主加快国有资产监管职能转变的实施意见》（这份文件的文号是国资发法规〔2019〕114号）, 该文件要求国资委（地方国资局）, 必须把以管资本为主转变到国有资产监管职能方面, 要从原本对企业的直接进行管理, 转变成更加强调基于出资关系来做出监管, 要从关注企业个体的发展, 转变成更加注重国有资本的整体功能, 要从习惯于行政化管理, 转变成更多地去运用市场化法治化手段。并且, 在保证合法合规的这个前提条件下, 给予城市国企自主的经营权。
不过就当下情形而言, 地方国资监管机构针对城市国企展开的薪酬绩效管控常常过分深入且过分细致, 进而对城市国企的实际运营造成了干预。有的国资监管机构, 除了对城市国企开展薪酬总额管理以及绩效考核管理之外, 还针对其下属二级公司实施薪酬总额管理与绩效考核管理；部分区域县域城市国企, 通常不设立独立的国资监管机构, 一般是由政府部门（像财政局）下属的分支机构履行国资监管职责, 如此一来, 致使部分县域国资国企及其下属二级公司的薪酬制度和绩效考核制度, 要经过县域政府的政府会议以及领导常委会议审核审批。
2、城市国企对下属二级单位管控过松，整体监管不到位
现在, 城市国企的组建基本上是由政府发起, 国资监管机构会通过协调政府有关部门, 把原政府相关事业单位进行改制, 之后再合并到城市国企。改制以后, 因为原事业单位人员还保留着其事业编制、身份以及行政级别, 部分人员的行政级别和城市国企的企业负责人处于平级, 或者比其还要高, 这就导致城市国企对二级公司的管理较为松散, 监管也不到位, 而最终是由国资监管机构对二级公司进行实质性管理。
（二）薪酬和绩效体系缺乏针对性
现阶段城市国企, 若原有实体企业运转状况较为良好, 便会直接升级成为集团公司；若几个在主营业务方面有着良好发展态势的企业, 会进行优化组合进而作为子公司, 再新设集团公司达成统筹运营。不管是上述哪种情形, 不同的业务模式、不同的子公司, 原则上都应当科学地设计薪酬结构, 以及绩效考核指标。
回看当下的城市国企, 不同的职级, 不同的部门, 用着一套薪酬结构, 采用一种绩效考核方法，没法有效激励人才, 难以吸引人才；现实里还存在一种情形, 在集团公司这方面, 各子公司是各有属于各自的薪酬制度, 各有考核制度, 集团欠缺对整体制度、人员薪资的战略管理。怎样去开展集团统一管控, 子公司怎样达成合理分权, 既要兼顾主营业务模式, 又要考虑核心部门满意度, 在此前提科学去设计分级分类的薪酬体系, 以及绩效考核体系, 这是城市国企面临的重要课题。
（三）人员结构复杂、历史遗留问题较多
城市国企而言, 在人员构成方面, 除组织任命、政府部门安置、市场招聘外, 存在退役军人转业安置、国有企业退编、人事代理、劳务派遣、特殊引进人才等多样形式, 人员身份呈现多样化情形, 且老龄化程度严重, 因部分人员薪资遵循“组织委派和社会招聘的区别化对待”、“身份变更但薪酬总水平不降低”等原则导致城市国企薪酬绩效改革更为复杂, 现有从业人员存在行政事业编制、合同制、劳务派遣等身份。人员结构繁杂, 身份多样, 依据现代企业管理理念, 推行“以岗定薪、岗动薪动”的薪酬模式面临诸多困难, 最后, 城市国企员工普遍存在结构性冗余状况, 主要体现为后勤、行政办公等人员数量众多, 然而在企业投融资管理、资产管理与运营、工程项目管理、战略管理、财务与审计管理等方面人才匮乏, 导致人员结构性冗余, 并且由于国企维稳等工作要求, 无法借助现有制度以优胜劣汰方式达成人员与薪资减负, 解决历史遗留问题的任务艰巨且路途漫长。
（四）以短期激励为主、缺乏长期激励机制
其一, 城市国企作为特殊存在的企业形式, 其大多沿袭过往国有企业的管理制度, 在人员构成方面, 呈现出人员层级划分较多的状况, 在晋升渠道方面, 表现为晋升空间狭窄且渠道单一, 于薪酬结构方面, 存在薪酬结构与人员身份挂钩的问题, 绩效考核与薪酬无法达成强关联, 对于工作质量好、工作密度大等情况的对象, 缺乏激励机制, 结果薪资要么过度平均, 要么集中于少部分群体, 最终致使失去对青年优秀人才、业务骨干的吸引力, 进而造成人才流失, 工作效率和产出情况差强人意。
首先, 关于技术团队以及管理团队的激励, 主要采用的是短期激励模式, 在长期激励机制方面存在一定问题。其次, 在城市国企里, 多数国企的工资决定机制是依循基础薪酬加上绩效管理, 而对于其他中长期激励机制的探索较少, 并且缺乏实践方面的经验。再者, 像超额利润分享、股权激励等中长期激励形式尚未得到全面推广, 企业高管的薪资待遇与企业业绩无法实现良好结合, 这导致公司内部出现一系列问题, 同时, 这样也不利于对公司高管人员展开管理。
三、城市国企薪酬绩效改革的重难点
（一）工资总额受预算控制与造血能力弱双重掣肘
城市国企, 其出资人通常为地方国资监管机构, 并同步适用工资总额管理办法、薪酬管理办法以及绩效考核管理办法。于满足上级部门政策要求之际, 需统筹考量上年实发工资或者清算工资, 同样要考量地区城镇非私营单位就业人员平均工资, 还要考量企业工资指导线, 以及城市国企经营规模与财务指标, 以此来编制工资总额预算, 且按照国有企业分类开展薪酬制度备案。城市国企员工期望着薪酬能朝着市场的水位靠拢, 然而, 地方国资有着对工资总额明确划定边界条框的, 就必需得在那限定的范畴之内去讲那恰如其分的分配。除此之外, 城市国企鉴于承担着诸多政府公益性方面项目的缘故, 企业自身造血生出钱来得以运转的能力又软弱得很, 所获取的利润是那般薄弱, 根本就不足以去兜底薪酬水平提升所带来不断攀升的人力资源成本的, 工资水平要增长起来在短时间之内是没什么法子能够达成的。
（二）差异化薪酬与绩效考核体系推行存在阻力
目前, 多数城市国企的薪酬体系, 仍沿用原政府行政事业单位的薪酬体系, 整个公司薪酬为一套体系, 未实现分级分类管理。因沿用原行政事业单位薪酬体系, 城市国企经理层、中层管理人员以及二级单位领导班子薪酬较低, 未合理拉开差距。多数城市国企未实现以岗位价值定薪、岗动薪动, 最终致使内部薪酬体系混乱, 破坏薪酬内部公平。
当前阶段, 多数城市国企所施行的绩效考核常常只是徒具形式, 大体依据360°评分为之, 关键是以上级领导、同级别员工以及下级员工的考评打分作为主要依据, 而且考核打分未能构建起标准与依据, 大多依照印象来打分, 最终致使“吃大锅饭”的现象十分严重, 这是一方面: 其次, 绩效考核的结果并未与薪酬形成紧密关联, 绩效考核的结果没有被运用于员工绩效薪酬兑付、职位变动、薪酬调整以及评优评先等方面, 从而造成“干多干少都一样, 干好干坏无差别”的状况。
基于上述种种, 城市国企薪酬体系的改革, 要依据公司内部不一样的层级, 以及不同的岗位性质, 去构建分级分类的薪酬管理体系, 而且与此同时, 还得针对内部岗位开展价值评估, 以此达成以岗定薪、岗动薪动的薪酬管理体系才行。然而, 鉴于城市国企的管理水平以及内部员工的复杂性, 往往城市国企的员工, 甚至是部分领导, 对于岗位价值评估的结果持有怀疑的态度, 反倒更倾向于用岗位层级去确定岗位价值, 所以, 怎样去确定城市国企内部的岗位价值, 这成为了城市国企薪酬体系改革的一个难点。
城市国企绩效管理体系改革存在的又一难点是, 城市国企经理层以及领导班子存有原行政事业单位的思想跟观念, 不认同现代企业管理理念里由直接上级对下级开展考核的理念, 反倒更推崇360°考核, 结果致使产生了由与被考核员工不相关的人员去考核其的情况, 绩效考核沦为了人情与关系；更为严重的是, 部分城市国企领导觉得绩效考核就是发绩效工资, 未把绩效考核运用到薪酬调整、职位调整、评优评先等更多层面，最终会丧失绩效管理的意义。
（三）中长期激励设计和实施受到较多政策限制
地方国资管辖的国有企业中的城市国企, 肩负着国有资产保值增值之责任, 需谨防国有资产出现流失情况, 所以, 地方国资管理部门承担相应管理风险来进行中长期激励的意愿并不十分强烈。与此同时, 在实施中长期激励的阶段, 怎样保证能够对公司高层管理人员以及核心骨干人员起到有效激励作用, 然而又要满足国有资产管理的相关规定, 这需要平衡把握。
四、城市国企薪酬绩效改革的解决思路
为处理城市国企于薪酬、绩效方面所存在的问题, 去制订适配市场化运作的分配体系, 以激发员工活力, 将员工个人业绩与团队业绩进行有效结合, 从而构建起留住人才以及吸引人才的良好机制, 城市国企迫切需要建立一套科学合理的薪酬管理体系与绩效激励机制, 加速薪酬和绩效管理体系改革, 以此推动城市国企高质量发展。
（一）确定符合战略的薪酬策略和定薪模型
薪酬设计的终点聚焦于岗位薪酬方面, 而其设计的前提条件之一乃是明确城市国企的战略发展方向以及人力资源规划, 另一个前提条件是具备薪酬设计上自主决定的权限以及主观能动性。所以呢, 薪酬设计的首要步骤, 要明晰城市国企的战略规划与人力资源规划, 进而确定城市国企的薪酬策略；紧接着需要针对企业管理层面与上级部门展开沟通以确认城市国企的权责清单, 待权责清晰之后对公司的组织架构、部门设置予以合理优化, 以此为薪酬绩效改革构建牢固的基础。
薪酬体系实施改革, 主要表现于外部公平以及内部公平这两个层面。对于外部公平来讲, 构建具备外部竞争性的市场化薪酬, 与国资监管机构所进行的薪酬总额管理存有矛盾。由于城市国企的整体薪酬水平以及薪酬总额是由所在的国资监管机构予以管理, 所以建议城市国企在对外部薪酬展开充分调研之后, 结合公司战略发展的情况, 向国资监管机构去沟通阐释公司整体薪酬水平以及薪酬总额。至于内部公平, 则彰显于内部各个岗位职责清晰明确之后, 借助岗位价值评估, 搭建出岗位职级体系。城市国企会依据内部岗位价值和外部市场薪酬行情调查, 以及政府监管要求等情况。然后, 基于这些综合进行考量, 从而确定以岗定薪的方式。
图1 城市国企定薪模型
图2 城市国企薪酬体系设计流程
（二）设置多元化的薪酬结构和薪酬元素
城市国企薪酬分级分类管理要实现, 内部收入差距得调整好, 这就需要构建合理、科学且多元化的薪酬结构。企业负责人、高级管理人员、高级技术人员、特殊引进人才、中层干部以及一般员工, 要有不同的薪酬结构设置。企业负责人这边施行年薪制；高层次人才和高级技术人员薪酬是一事一议, 采用协议工资制；中层人员及一般员工采取岗位工资制, 要是实行职业经理人的, 还要引入职业经理人任期与考核制度。
关于薪酬元素, 它涵盖了基本工资、岗位工资、绩效工资、福利补贴之类。其中, 基本工资属于员工的非风险性、非考核性的那种收入, 岗位工资和岗位职责相挂钩, 绩效工资直接和绩效考核结果产生关联。各个薪酬元素在工资总额里所占的权重能够依据业务模式、部门类型灵活予以设置, 以此让薪酬分配朝着突出贡献人才还有一线苦脏险累岗位进行倾斜。国资委等上级监管部门对福利设置有要求, 福利设置必须依照此类要求 , 结合实际情形去设置具 体的福利明细类目 , 城投类公司常见的福利包含社会保险 , 住房公积金 , 企业年金 , 学历补贴 , 职称补贴 , 职证补贴, 特岗补贴 , 高温补贴 , 取暖补贴 , 住房补贴 , 额外的商业医疗保险 , 节日福利 , 精神文明奖 , 带薪休假等情况。
基本工资、岗位工资、绩效工资以及福利补贴（除工会组织发放那种福利之外）, 这些属于普通城市之中国企的范畴, 它们均会被计入企业的薪酬总额里, 然而中长期激励却并不会被计入薪酬总额当中。在实际进行薪酬体系设计这个过程中间, 能够借助相关的福利补贴以及中长期激励设计, 以此让员工的薪酬朝着市场化薪酬的方向靠近, 进而使企业的薪酬具备更为强大的市场竞争力。
表2 城市国企薪酬结构和薪酬元素基本模型
（三）制定分层分类的量化绩效考核指标
惟有薪酬跟绩效相挂钩, 方可充分调动起员工的积极性, 达成激励的目的。薪酬跟绩效挂钩, 能够借由绩效工资、任期激励、中长期激励还有评优奖惩来予以体现。
城市国企岗位层级存在差异, 岗位性质也不一样, 所以各层级以及岗位没法使用同一套绩效考核指标, 而是要建立分层分类且量化的绩效考核指标。通常会把年度或者月度的工作计划, 按照职级维度与时间维度来进行任务分解, 对工作任务做定量、定性划分之后去确认考核指标, 并且在考核周期之内, 依据绩效考核结果的运用情况, 及时调整以及优化考核指标, 以此形成激励机制的良性循环。
就城市国企里不同的层级, 以及不同的岗位性质, 来构建城市国企绩效考核指标库, 针对绩效考核指标的定义, 还有计算公式, 以及考核方法, 作出详尽说明, 以此确保在绩效考核实施进程之际能够有依据可遵循。依据不同层级、不同的岗位性质, 再加年度或者月度工作计划的考核侧重点存在差异, 去设定不一样的考核指标以及考核权重。城市国企不同层级、不同岗位性质的绩效考核指标模型如下:
表3 绩效考核指标模型
（四）实施全员绩效考核并优化改革方案
当制定了城市国企分层分类量化绩效考核指标体系并开展了绩效考核以实施之后, 就需要把绩效考核结果进行足量适用, 城市国企绩效考核结果重点应用在以下这些方面:
1、组织绩效考核结果应用于绩效薪酬总额控制
该组织的绩效薪酬总额会充分运用组织绩效考核结果, 通常情况下, 该组织的绩效薪酬总额等于组织绩效薪酬标准乘以该组织的绩效考核结果。
同时, 组织绩效考核所产生的结果, 还能够被应用于该组织进行评优评先等相关方面, 对于在组织绩效考核当中表现优秀的, 在其评优评先的时候可以给予适当的倾斜。
2、个人绩效考核结果应用于绩效薪酬发放
个人接受绩效考核所产生的结果, 会对其实际能够获得发放的绩效薪酬造成影响, 而个人最终实际发放到手的绩效薪酬, 是由个人原本设定的绩效薪酬标准, 乘以绩效考核所得到的结果而得出的。
3、个人绩效考核结果应用于薪酬调整
制定宽带薪酬体系之际, 要充分考量员工薪酬调整空间, 针对个人绩效表现优异的员工, 制定相应规则对其薪酬标准予以升档设定, 针指个人绩效表现较差的员工, 制定相应规则对其薪酬标准加以降档设定, 从而充分确保绩效结果与薪酬紧密关联。
4、个人绩效考核结果应用于职务升降、评优评先
在公司开展干部选拔之际, 于岗位提升之时, 于评优评先的进程当中, 都得充分考量该员工以往的绩效情况, 要优先去提拔, 或者推选在绩效考核方面表现出色的员工。
就当下情形而言, 城市国企呈人员关系繁复之状, 鉴于维稳等诸多方面的考量, 提出建议, 在设计出全新的薪酬绩效管理体系之后, 要针对城市国企全体人员开展薪酬以及绩效考核各项制度、理论、方法的培训工作与宣贯活动, 以此让各级员工知晓薪酬与绩效考核体系改革的意义所在以及目的为何, 进而理解公司薪酬以及绩效考核的基本程序与方法。其次, 给出建议为挑选其中1至2个单位予以试点, 以一个季度作为周期, 在试运行这个阶段持续去收集各级员工提出的意见以及反馈内容, 针对执行进程里出现的问题展开有针对性的解决举措。在全新薪酬, 并绩效考核体系十足运转下去时才充分试运行, 此后把薪酬和其它各项考核体系展开了全面大力加以推行, 并且将所考核成果同该已试运行到位的其他各项结果涉及的如薪酬以及和其相关各事项奖惩都来结合彼此挂钩以后真正予以兑现这样操作 句号。
薪酬改革, 关乎公司各个员工利益, 绩效考核体系改革亦如此, 所以需要国资监管机构有推行的决心, 公司高层领导也要有推行的决心, 只有国资监管机构, 能够提供强力支持, 同时公司高层领导也能够提供强力支持, 才可以保证薪酬体系改革能够顺利推行下去, 并且保证绩效体系改革能够顺利推行下去。
（五）研究激励政策推行中长期激励
在实际运作进程里, 因有着薪酬总额控制压力, 那些对公司业绩有着重大影响力的高级管理人员与核心骨干人员的薪酬, 没办法和市场薪酬相匹配, 致使城市国企里面的高级管理人员以及核心骨干人员出现流失情形。基于这种情况, 能够在国家所出台的相关中长期激励的政策指引下, 针对公司内部员工展开中长期激励。推行中长期激励所具有的好处是, 中长期激励不会被计算到薪酬总额中, 如此一来, 能够在薪酬总额保持不变的状况下, 达成高级管理人员和核心骨干人员收入增长以及与市场薪酬水平相契合。
企业中长期激励, 是把经营者利益和企业长远（通常是3到5年）发展关联起来, 针对经营者较长时期内经营业绩与贡献予以回报的激励办法, 其中经营者持股是达成中长期激励的一种有益探寻。中长期激励方法灵活且多样, 涵盖股票期权、股票增值权、限制性股票、股权出售、股权奖励、股权期权、超额利润分享、岗位分红激励、项目分红激励、项目跟投等。中长期激励工具能分成三大类别, 分别是权益结算类、现金结算类、投资类。
图3 中长期激励工具分类
当前, 针对多数城市的国企, 鉴于企业尚未上市, 就企业的资产评估以及股权（或者股票）价值而言, 是无法进行评估的, 进而采取股权激励这种方式时, 存在着诸多困难, 所以采用股权激励方式的情况比较少。
城市国企大多是以政府下达的指令性投资作主导的, 然而就当前呈现的趋势而言, 城市国企在未来会渐渐朝着市场化项目投资的方向倾斜。针对城市国企的市场化项目投资, 能够采用项目跟投的模式来施行中长期激励, 不过项目跟投要求城市国企切实开展项目制管理, 须在财务方面可实现项目制核算。
在城市的国企里头, 更为常见的中长期激励办法是超额利润分享机制, 借助往昔三年平均利润率、行业标杆企业平均利润率以及企业利润目标, 来设定中长期激励的目标利润率, 针对超出目标利润率那部分的利润, 依照一定比例分给公司中高层管理者和核心骨干员工, 达成企业超额利润与员工分享。
城市国企的薪酬绩效体系改革, 任务艰巨且路途漫长, 改革不能太激进, 薪酬绩效体系改革要采取小步快跑的方式, 在时间中换取空间, 一步步实现用现代企业管理方式来开展企业薪酬绩效管理以及中长期激励管理, 以此给城市国企的快速发展奠定坚实基础。
